2015/11/05
經濟部能源局
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撰文／陳熙達（財團法人台灣經濟研究院助理研究員）
2015 年8 月3日，美國總統歐巴馬（Barack Obama）與環保署署長麥卡錫（Gina McCarthy）共同宣布最終版「潔淨電力計畫」（Clean Power Plan Final Rule），該計畫係在《空氣潔淨法案》（Clean Air Act, CAA）之規定架構下，進一步制定美國電力碳排放標準，促使電力部門達成CO2 排放量能較2005 年降低32%之目標，並透過「改善現行燃煤電廠之效率」、「增加燃氣電廠之運轉」、「增加潔淨能源之發電（再生能源、核能）」等措施，達成溫室氣體減排之最終目的。
該計畫雖然有助於降低CO2 排放量，然而對以化石能源為燃料的傳統火力電廠衝擊不小，故制定過程中受到相當的關注與討論。本文針對潔淨電力計畫報告內容進行探討，就報告中的要點提出評析，以做為我國制定相關政策的借鏡。
日益嚴格的溫室氣體排放標準
《空氣潔淨法案》是美國最重要的環境法規，在《空氣潔淨法案》第111條（d） 項中， 規定各州必須設定排放績效標準（Standards of Performance），並在成本合理性、技術可行性、細懸浮微粒及環境影響之衝擊，以及能源需求等因素之限制下，去符合「美國環境保護署」（Environmental Protect Agency, EPA ）所制訂的「最佳排放減量系統」（Best System of Emission Reduction, BSER）中對於污染排放的認定原則。各州溫室氣體減量目標與減量計畫制定，主要基於EPA所制訂的三大「減量基礎措施」（Building Blocks），來達到降低溫室氣體排放之目的：（一）提高燃煤電廠的熱效率；（二）減少高排放的發電機組，並以現有較低排放的燃氣複循環機組取代之；（三）減少火力發電機組，並以新的零排放再生能源發電機組取代之。
潔淨電力計畫係依循上述之規定與做法，進一步針對電廠設定排放標準，目前該計畫主要針對兩種化石燃料發電機組設定2022年至2029年過渡期及2030年的CO2 排放標準，未來電廠排放之限制將日亦嚴格（表1）。
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過渡期間標準
（2022~2029年） |
最終標準
（2030年） |
化石燃料蒸氣發電機組
（Fossil Fuel–Fired Electric Steam
Generating Units） |
1,543
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1,305
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固定式氣渦輪機組
（Stationary Combustion Turbines） |
832
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771
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表1：美國環保署對化石燃料發電機組所設定之排放標準
資料來源：Regulatory Impact Analysis for the Clean Power Plan Final Rule.
採彈性做法釐清電廠排放標準
由於《空氣潔淨法案》第111 條（d）項只規定各州必須設定排放績效標準，但並未明確訂定標準內容為何，以及如何適用。為解決這個問題，EPA先釐清以「比率」基準（Rate–Based Goals）訂定排放目標，再把它轉換成以「數量」為基準（Mass–Based Goals） 的排放目標，並以更具彈性的標準，做為各州遵守之準則。在上述原則下，EPA依「法規影響評估」（Regulatory Impact Analysis, RIA）所預測的溫室氣體減量值，來建立相關的排放減量基準（表2）。
各州自行訂定提升效率措施，並加強與特定弱勢族群溝通
各州可根據不同CO2排放績效標準（Emission Performance Rates），依據自身實際情況訂定措施，以達標準。同時亦要求各州在制定減量計畫時，應加強與低收入、少數和原住民群體等特定族群之溝通。未來各州推廣使用潔淨能源之期間可以有一定彈性，即原應於2016年9月前需提交潔淨能源設施安裝計畫（Early Deployment of Clean Energy）；如作業不及，可先提交初步方案，並在兩年內提交最終方案。同時EPA亦透過清潔能源獎勵計畫（Clean Energy Incentive Program）之獎勵措施，加速各州發展相關潔淨能源開發，使各州能夠盡早達成減量之目標。
此外為使溫室氣體減量之推動，能盡量加強能源開發及電力系統的穩定，以保障用戶權益；同時加強利害關係人及相關團體間之溝通，以減少紛爭，該計畫另訂定相關配套措施如：確保電網可靠度相關措施，允許各州可長時間進行計畫研究，於2022年開始落實，並在之後10年內逐步推進，以解決電網可靠度的問題。同時將蒐集與參考各利害關係方之意見，根據電網運作情況、潔淨能源技術之成本、所有燃煤電廠及燃氣電廠排放績效等調整各州目標。
擬縮減燃煤發電可能衝擊供電穩定與經濟發展，造成全美各州之反彈
美國潔淨電力計畫一發布，已在全美各地產生極大反對聲浪，主要原因在於全美燃煤電廠超過600座，縮減燃煤電廠之數量，引起州政府、大型企業與產業團體之反彈，特別是許多經濟高度仰賴煤礦開發或是便宜燃煤電廠之地區。相關團體亦指出，目前計畫關閉大量燃煤電廠，將產生失業問題；同時逼迫電力公司改用天然氣、再生能源等，將大大增加電力事業之成本，最終亦會反映於電價上漲。潔淨電力計畫將衝擊電力供給穩定，進而影響各州經濟之發展，是為各州政府與電力事業反對之主因。
全美已有16個州之檢察官聯合提起聲明表聲明反對，並要求立即擱置該計畫之執行。主要理由為該計畫尚未取得聯邦政府之同意，且其內容係凌駕於各州自治權限之上。此外，亦認為本計畫將對各州之經濟造成嚴重的影響，未來不排除進行相關訴訟，以停止該項計畫之執行。未來本計畫是否得以順利推行，仍有待觀察。
考量供電穩定，限制燃煤使用應有相關配套與期程
在環保意識抬頭情形下，溫室氣體減量與細懸浮微粒（PM2.5）有害物質之控管等議題引發國人關注，近日雲林縣主張「禁燒生煤」之案例，即可觀察出減少燃煤發電，將成為日後之趨勢。
依據我國於今（104）年7月1日公布「溫室氣體減量及管理法」，預計在2050年時二氧化碳排放量要降至2005年的50％以下。我國在核能議題未達共識與再生能源開發不易的情況下，目前仍大量倚賴燃煤電廠做為電力供應之主要來源（圖3），如要參考美國的做法，以減少燃煤使用來達到減量之目標，將可能對我國未來電力系統的供電安全與穩定造成衝擊。
雲林縣政府串聯其他中南部共6縣市簽署支持「禁燒石油焦、生煤」政策（圖4）。「禁燒生煤」政策主要以減少細懸浮微粒（PM2.5）有害物做為制定之出發點，然而在我國電力備用容量率已降至14.7％之情形下，若禁止使用煤炭，恐將造成中南部燃煤電廠及汽電共生無法運轉，進而導致全國電力供給不足之虞。
在溫室氣體減量及管理法立法通過後，二氧化碳等溫室氣體排放之環保政策，已將供電穩定列為重要考量因素，環保與經濟發展共榮，是中央與地方政府必須共同尋求的解決之道，故於未來政府於溫室氣體減量之推動上，如欲減少燃煤使用，則應有相關配套與期程之訂定，以減緩對供電安全與穩定之衝擊。
借鏡先進國家，解決環保與供電穩定之兩難
觀察美國潔淨電力計畫之內容，主要係在「提高燃煤機組熱效率」、「增加燃氣循環機組使用」、「增加替代能源使用」3項基本措施為原則下，進一步以明確且具彈性的排放基準，制定電廠排放標準，達到溫室氣體減量之目的；同時為避免該計畫施行初期所帶來之衝擊，該計畫給予各州2年的寬限期間，做法上相當具有彈性。此外該計畫亦制訂相關配套措施，如加強替代能源之開發、推廣節能與提高能源使用效率、加強電網可靠度、保障低收入戶與弱勢團體權益等，目的係為使溫室氣體減量之推動過程，能盡量加強能源開發及電力系統的穩定，以保障用戶權益，皆值得我國參考或借鏡。
舉重以明輕，隨著溫管法施行與減排措施推動，電廠減排將是我國未來無可避免的重要議題，惟溫室氣體減排目標之達成並非一蹴可及，考量我國大量使用燃煤發電之現況，在電源開發日漸困難情況下，如何同時保障供電安全與穩定，並朝向減少燃煤等化石能源使用目標前進，應儘速研擬相關對策與可行方案因應。
陳熙達小檔案
現職／財團法人台灣經濟研究院 助理研究員
學歷／中原大學財經法律所 碩士
經歷／資策會科技法律研究所 法律研究員
專長／清潔生產、環境管理及能源管理
關鍵字：潔淨電力計畫,溫室氣體減量,燃煤火力電廠,供電穩定