解讀日本能源基本計畫

撰文╱林祥輝（工業技術研究院綠能與環境研究所研究員）楊秉純（工業技術研究院綠能與環境研究所正研究員兼組長）圖片提供╱楊秉純

2003 年公布的日本能源基本計畫，規範了日本的中長期戰略，歷經2007 年、2010 年的2 次修訂，強調逐步提升核能發電之占比；但福島核災後，日本引以為傲的核能安全神話受到挑戰，在民眾的壓力下於2012 年提出「革新能源環境戰略」，揭示2030 年代達成零核電的主張，但卻沒能在內閣會議通過。政黨輪替後，自民黨安倍政府面臨能源供需結構的嚴峻挑戰，其中為了擴大火力發電彌補核電缺口，2013 年度進口的燃料費比核災前增加約3.6 兆日元，貿易赤字達到歷史新高的11.5 兆日元，對於國內經濟造成嚴重負擔，於是對前民主黨政府的核能政策及能源基本計畫進行修正。自2013 年3 月起共進行了17 次的會議討論，於2014 年2 月公布「能源基本計畫（草案）」， 4 月11 日新的「能源基本計畫」正式通過。

這項基本計畫揭示了能源政策的基本觀點（3E+S），即在安全（Safety）的前提上，確保能源的穩定供應（Energy Security），實現最低的經濟負擔（Economic Efficiency），及提高環保要求（Environment）。同時指出了日本能源供需結構所面臨的挑戰及能源供需長期計畫應採取的對策；此外則是強化對配合能源政策所需相關技術研發的推動策略；最後則點出加強國民各階層的溝通及促進國民對能源認識之作法。然而，由於核能安全之議題仍未能消彌民眾之疑慮，因此在核電廠的再運轉及再生能源的開發進展等不確定因素下，此項基本計畫並未說明未來的能源結構及各計畫的明確目標與路線圖，僅點出各能源的定位及政策方向。因此在此項基本計畫內僅將日本能源政策定為：集結世界的智慧，徹底實現節能型社會，加速導入再生能源，提升燃煤和燃氣的發電效率，普及推擴蓄電池和燃料電池技術等分散型能源系統，開發甲烷水合物等非傳統型資源，減少放射性廢棄物的體積及有害程度等。針對每一項課題，透過政策與計畫的推動，產出具體的開發成果。

至於不同能源在日本整體能源供應角色上的定位則分別為：

1. 核能：準國產能源，具有優良的穩定供應性和效率性，運轉成本低廉且變動少，不排放溫室氣體，為重要的基載電力；但需在確認符合世界最嚴格的安全規範下，方能推動核電廠的再運轉。

2. 再生能源：有穩定供應、成本面的問題，零排放、屬自產能源、可促進能源安全；但需進行系統強化、法規管制合理化、低成本化等技術之研究開發。

3. 煤炭：碳排放量大、價廉、地緣政治風險最低的化石燃料，可作為優良的重要基載電力；但需同步進行可大幅提高發電效率和降低溫室氣體排放量等之技術開發。

4. 石油：占初級能源的百分之40 以上。雖然地緣政治風險最大，但便攜性高、全國供應網完整、儲備豐富等，可做為其他電源缺口的替代能源，為未來活用的重要能源；但需投入供應源多角化、與產油國合作、強化儲備的風險管理、原油的有效利用、運輸用燃料的多樣化等具體措施。

5. 天然氣：占電力的百分之40 以上，化石燃料中碳排放量最少，可作為中載電力，有可能成為「氫社會」的基礎之一；但需透過多角化供應來降低成本及推動複循環火力發電等之高效率使用天然氣。

以上各能源的定位顯示，核能、再生能源和化石燃料並存，才能確保日本可靠和穩定的電力供應，符合日本的能源需求。

在能源基本計畫中，最引人關注的是核能政策之轉折。2010 年的第二次修訂版本中，揭示核能具有供應穩定性、環境適合性及經濟效率性（3E），同時又是能滿足中長期需求的基礎能源，因此在確保安全的前提下，積極推動核能發電。但福島核災後，引發日本國內強大的反核聲浪，民主黨政府於是在2012 年9 月提 出「革新能源環境戰略」，並以2030 年代核電歸零為政策基調，不再新建和擴建核電廠，惟因涉及日本經濟發展等重大課題，最後內閣會議決議僅止於「未來能源政策將參考相關的地方政府和國際社會議論，持續進行修正」，並沒有通過內閣會議的決定。接著，日本於2012 年12 月政黨輪替，自民黨安倍晉三首相 立即公開表示，將重新檢討民主黨政府不再增設核電廠的能源政策，經過1 年多的會議討論後，於日前公布的「能源基本計畫」草案中，對核能政策提出：（1）核能在能源供需結構的穩定性上，為重要的基載電力；（2）在確認符合世界最嚴格的基準下，推動核電廠的再運轉；（3）透過節能和再生能源的導入等， 盡可能降低核能發電的依存度；（4）基於日本未來能源供應上的限制，需確保核能發電規模等方針。

綜觀日本這項新能源基本計畫，可以感受到日本安倍政府在提振經濟發展及維持日本民眾之生活水準等壓力下，對整個日本之能源供需採取較為完整性的宣示；當然核能發電仍是現階段日本在面臨化石能源供應（含價格及來源）不確定性及再生能源供應因成本及技術之侷限下的重要基載電力。這也可以顯示，雖然核能 絕對安全的神話已被戳破，但透過對核能安全採取更為嚴格的標準及要求，同時加速未來核廢料處理技術之開發，核能仍有可能是整體能源供應及在對抗全球溫室氣體過度排放下一個較佳的選項。以日本為借鏡，臺灣亦面臨相同的困境，我們能源對外之依賴度更高，我們電力網無法和國外相互支援，我們經濟發展對外 貿易的依存度也相對較高；在這些不利的條件下，如何維持我國經濟的持續發展，同時滿足民眾生活對電力之需求；除了強化對核能安全的要求外，亦應持續投入各項再生能源技術之開發、節約能源技術之推廣、強化傳統電廠之汰舊換新以提升能源效率等，方能支撐我國逐步走向低碳永續發展社會之理想。

關鍵字：能源政策,能源計畫,核能