2013/02/05
經濟部能源局
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▓撰文：顧洋（臺灣科技大學化學工程系講座教授）
＜檔案夾＞
顧洋小檔案
專長：環境工程、溫室氣體管理及處理技術
職稱：臺灣科技大學化學工程系講座教授
現任服務：國科會能源國家型計畫能源科技政策組召集人、環保署環境影響評估委員及溫室氣體減量指導委員會委員
認知全球氣候變化議題的急迫性及嚴重性，顯然已成為各國共識，但是溫室氣體減量與氣候調適是任何一個國家都無法獨自面對的挑戰，訴諸國際合作乃屬必然。然而近來的國際氣候峰會的進程，步調緩慢，這是一齣無法獨唱的戲，需要各國通力合作，一起來完成。
各國政府、產業及其他組織團體代表於2012年11月28日至12月11日間，齊聚阿拉伯半島產油國卡達的杜哈（Doha），參加2週會議期的2012年會議，主要議程包括：聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）第18次締約國大會（COP18）與京都議定書第8次締約國會議（COP╱CMP8），討論全球溫室氣體減量規範與氣候調適對策，以因應全球溫升控制在攝氏2度以下的長程目標。
悲觀的推估：未來全球溫升約在攝氏3.5度
依據聯合國環境規劃署（UNEP）所提出的間距報告（Gap report），各國所達成溫室氣體排放減量的成果比1年前更差。國際能源總署（IEA）也悲觀的指出，若依各國目前所提出的節能減碳相關政策來推估，大概只能控制未來全球溫升約在攝氏3.5度。
這次會議原本應該是為京都議定書第1承諾期到期後的全球減碳方向及對策定調，在經歷了艱苦曲折的談判後，由於各國缺乏實質推動溫室氣體減量的政治決心，以致會議結果似乎差強人意，進展有限。為了建立更積極的溫室氣體減量決心，聯合國秘書長將於2014年召集一場各國領袖高峰會，檢討公約及京都議定書的執行情形，以及公布IPCC第5次評估報告。
杜哈會議幾點觀察
此次杜哈會議通過的決議相當廣泛，包括有關京都議定書第2承諾期的執行、財務機制、透明度、調適計畫、森林與減少毀林、極端氣候災難衝擊等主要課題，對於氣候公約及議定書的後續推展，都有鋪陳未來議題與協商的正面效益。以下為這次會議的一些觀察：
有關「京都議定書」及「德班平台」方面
雖然氣候變化議題的急迫性及嚴重性，已成為世界各國的共識，但是面對國內沈重的經濟與政治壓力，各國政府採取以國家利益為主要考量的立場將更為明顯，在在都增加了未來談判的難度。
由於承諾加入京都議定書第2承諾期國家（包括歐盟、澳洲、瑞士及挪威）的溫室氣體總排放量僅及全球排放總量的15％，有些觀察團體悲觀的認為，京都議定書淪落至此已經日薄西山、無力回天了，國際間推動多年的碳交易、碳市場等也終將劃下句點。但是為了避免讓公約目前唯一的法律機制─京都議定書破局，在這次會議決定將京都議定書第2承諾期訂為2013年至2020年，使已承諾加入第2承諾期的國家，可以自2013年開始無縫推動其減量措施，朝向新溫室氣體排放承諾努力。
至於已加入京都議定書第1承諾期，但拒絕承諾加入第2承諾期的國家（包括日本、俄羅斯、加拿大、紐西蘭），討論決定將限制這些國家參與議定書彈性市場機制，包括：這些國家可以參與CDM（Clean Development Mechanism）計畫，但不能取得或轉移計畫減量額度，只有承諾加入第2承諾期的國家可以交易減量額度。另外，對於各承諾國由第1承諾期進入第2承諾期溫室氣體排放容許量餘額的結轉（carry-over）也做了相關規定，以避免影響目前市場機制的運作。
「德班平台（Durban Platform）」應是第17次締約國大會（COP17）的重要結論，要求各國應於2015年的第21次締約國大會（COP21）前，協商出具有法律效力的氣候共識文件，以期於2020年正式生效。在這次會議中，各國對德班平台有相當分歧的看法，在各方政治角力下，各國同意將於2013年3月1日前針對未來共識文件的原則、形式、內容、架構設計等，提出各自的立場說明及相關建議。成立德班平台的理想及方向應無可厚非，但未來能否順利運作，則仍然充滿不確定性。
有關「氣候基金財務機制」方面
依據2009年COP15哥本哈根會議的協議，已開發國家已於2010年至2012年間共同提供300億美元經費，協助開發中國家進行氣候變化調適及減緩行動；並將於2020年以後則每年提供1,000億美元經費支持開發中國家推動相關計畫、方案、政策等相關活動。
但是開發中國家希望已開發國家對於2013年到2020年間的空窗期，能有更明確的經費承諾；雖然部分已開發國家（包括英國、德國、法國、丹麥、瑞典），已經承諾2013年後願意提供比2012年更多的經費，但是由於許多已開發國家目前仍然面臨嚴重經濟危機，因此在這次杜哈會議中，已開發國家僅承諾於2015年前共同提供每年約100億美元經費，但開發中國家對於已開發國家如何落實承諾仍有疑慮，以避免承諾經費成為空頭支票；而已開發國家則提出，對於開發中國家的溫室氣體減量透明度亦有質疑。
至於2020年以後已開發國家每年共同提供1,000億美元經費的負擔分配，在這次會議中則並未深入討論，但是各國承諾將在2013年提供超過1,000萬美元的經費給綠色氣候基金（Green Climate Fund, GCF），進行基金管理及規劃未來基金運作機制，並建立COP及GCF之間的聯繫規範，GCF將容許COP在不干涉其日常營運的前提下，指導GCF基金的策略方向，因此COP財務委員會將與GCF理事會在2013年共同建置綠色氣候基金之未來運作相關規範，並預期在COP19達成協議。
有關「量測、報告、查證」方面
杜哈會議通過對於國家溫室氣體減量績效量測、報告、查證（MRV）的一系列指引，這對未來溫室氣體減量績效管理應有重要意義。但此次會議就機制其中部分重要執行細節尚未釐清，包括：針對開發中國家查證而建立的國際諮詢及分析機制（International Consultation and Analysis, ICA）之執行方式、專家顧問團（Consultative Group of Experts, CGE）之定位以及具體量測查證方式等，仍待後續討論。
而其中最具爭議的議題，應是如何處理公約架構外，其他市場機制（包括多種雙邊及部門減量機制）所核發的排放許可量，最後同意這些排放許可量將可以納入報告，但對於後續處理方式及可否納入排放量計算，則未做出定論。並在1年內制訂可供各會員國國內使用之自願性MRV指引，這對於開發中國家推動國內溫室氣體管理確有助益。
有關「氣候變化調適」方面
此次會議通過一系列指引，協助各會員國發展具長期、有彈性、及可持續檢討調整之國家調適計畫（National Adaptation Plans, NAPs），以建置調適能力因應氣候變化。國家調適計畫（NAPs）與過去推動短期、規劃明確、較適合低度開發國家推動的國家調適行動計畫（National Adaptation Programs of Action, NAPAs）不同，COP呼籲應協助開發中國家發展國家調適計畫。
這次會議亦通過調適委員會（Adaptation Committee）的3年工作計畫，內容包括：整合公約架構下多項調適議題之協商、協調公約與其他組織就調適議題之共識、為會員國提供相關技術支援及指導。
有關「公約公平性」方面
「共同但有區別的責任（common but differentiated responsibilities and respective capabilities, CBDR-RC）」原則，20年來一直是氣候談判的重點，一方面來看，已開發國家負起溫室氣體減量的主要責任，並對開發中國家提供技術及財務支持，是環境公平正義表現；另方面來看，對於持續增加的全球溫室氣體排放，僅由少數已開發國家負擔溫室氣體減量的效果有限。
杜哈會議並無法立即解決這部分的爭議，而是將在未來3年進行持續且具有創造性的討論，各國針對討論的內容、程序及方式諸多爭議，都仍待決定。此次會議COP決定各國政府及觀察員團體可在2013年3月1日前，針對目前公約的相關原則（包括公約公平性等）提出建議，其後將舉行系列討論，再於2014年聯合國秘書長召集之各國領袖高峰會，進行公約相關原則之總結。
有關「損失與傷害」方面
當溫室氣體減量及氣候調適策略績效不如預期時，部分地區的人民將可能因為氣候變化而遭受到財產與健康的傷害，甚至於造成財產與生命的永遠喪失。由於「損失與傷害（loss and damage）」具有相當程度的法律意義，因此已開發國家，為避免因為「損失與傷害」負責而造成無法估計的賠償，過去一直拒絕在COP會議討論相關議題。
但是這次會議在低度開發國家與島嶼國家的共同堅持下，會員國決定開始針對「損失與傷害」議題進行討論，同意討論相關制度設計。目前相關制度設計的內容並不明確，可能涵蓋氣候變化所造成不可回復損失與傷害之復育、復建及賠償，未來將可能建立國際機制，以協助脆弱及低度開發國家處理因氣候變化所造成之損失與傷害。
期望各國新的領導人，帶來助力
認知全球氣候變化議題的急迫性及嚴重性，顯然已成為各國共識，但是溫室氣體減量與氣候調適是任何一個國家都無法獨自面對的挑戰，訴諸國際合作乃屬必然。但是從2009年COP15哥本哈根會議到2012年COP18杜哈會議，國際間對於未來溫室氣體管制規範與氣候調適對策之建置，仍然無法達成共識。
聯合國推動氣候變化綱要公約的進程，近年來一直被認為步調緩慢、不夠積極，似乎並不足以整合各國同心協力面對氣候變化相關課題的挑戰，而杜哈會議的成果是另一場明證。但除非主要國家的態度改變，看來聯合國也無法改變目前公約運作現況，未來公約發展方向似乎仍將混沌不明，相關討論仍將持續拖延。所以許多對於改變公約運作現況的期望，都落在新任的美國總統歐巴馬、中國大陸主席習近平以及其他主要國家新任領導人身上，期望他們對全球氣候變化議題的不同態度，也許可以為氣候變化綱要公約的發展推動帶來新助力。
全球氣候變化的衝擊越來越顯著，在在提醒領導人必須善用政治資源，推動積極有效的政策，避免氣候變化衝擊的發生，期望2013年的COP會議不再是杜哈會議的翻版，能對氣候變化議題展現新的活力與承諾。因應未來國際間相關課題發展之新趨勢，我國應重新審慎規劃我國因應相關議題之具體目標及管理架構，包括：氣候變遷相關法規建置、溫室氣體排放減量目標、重點科技研發應用、及能源供需策略與市場運作等，以開創未來低碳社會新局。
關鍵字：COP18,杜哈會議,京都議定書,溫室氣體減量