2012/01/05
經濟部能源局
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▓撰文：黃釋偉、顏君聿
為解決國家能源安全所遭遇的問題與挑戰，國際間先進國家或機構紛紛發展出一系列能源指標系統，用以追蹤評估一國能源安全發展成效，並期望藉由相關能源安全指標的評估，研議能夠獲致能源永續利用的安全預警管理機制。為求即時反應國內能源安全情勢，國內主管機關定期以5項能源安全指標所構成之雷達圖呈現我國能源安全度。然而，在全球能源體系的持續變動下，探討能源安全風險管理，已超乎原僅以穩定供應為核心的能源安全概念。因此，本文在參考國際能源安全管理課題及其趨勢演變後，納入供應穩定、經濟發展與環境保護3E（Energy security, Economic development, Environmental protection）永續發展概念，將能源安全政策管理目標分由國家安全、民生需求、經濟發展與環境品質等4大構面，探討未來建置管理制度所應含括的指標。
能源安全政策管理目標
能源安全政策管理目標包括4大層次（如圖1所示）：第一、能源供應與國家安全及民生需求息息相關；第二、能源供應須滿足追求生活水準提升（經濟發展）之能源需求；第三、能源供應須兼顧環境品質之改善；第四、能源供應需考量跨世代能源需求之永續發展。
（一）能源安全管理以確保「國家安全」與「民生需求」為基石。能源安全首重保障國家所需能源及國內能源生產活動、民眾需求數量獲得滿足，因為能源的供應一旦中斷，將導致國防體系和社經體系變得脆弱甚至崩潰。故在國家安全與民生需求面向，應確保能源數量的滿足並保障國內能源價格的穩定。
（二）在滿足國家與民生基本需求後，能源安全管理應以追求「經濟發展」為下階段目標，引入市場競爭機制使企業提高效率供應能源。由於高經濟成長通常仰賴大量的能源消費，為了維持經濟發展又能夠降低對於能源的依賴程度，唯有提高能源使用效率，透過能源科技的研究與發展增加單位能源的貢獻度。
（三）在經濟發展達到一定程度後，能源安全管理則邁向「環境保護」的階段。追求國內能源來源的多樣化，降低能源供應種類的集中度以及對於化石能源的依賴度，並積極鼓勵新興能源的技術開發與運用，透過綠能產業發展以減少污染排放並同時維持經濟發展的能量。
（四）最後，在兼顧「國家安全」、「民生需求」、「經濟發展」與「環境保護」的能源安全管理政策帶領下，創造跨世代能源、環保與經濟3E願景，達到「永續發展」最終目標。
傳統以「能源供應穩定」為能源安全核心
我國高度依賴進口能源供應，國際能源供應中斷、價格波動等，均嚴重影響國內經濟發展與就業。因此，能源安全的重要性不言可喻。然而，隨著能源安全受到高度關切，卻發現國內缺乏有效工具衡量國家能源安全度，導致無法針對能源安全進行政策管理。借鑑各國經驗，係以建置一套完善能源安全管理指標系統的方式，追蹤國家能源安全發展成效，提供能源主管機關管理考核，並做為施政參考依據。
目前國內主管機關所公布的能源安全指標係定期發表於經濟部能源局歷年能源統計年報中，共有進口能源依存度、石油依存度、進口石油依存度、中東原油進口依存度、石油進口總值占總進口值比率、石油進口總值占總出口值比率、石油進口總值占GDP比率、能源進口值占總進口值比率、能源進口值占總出口值比率、能源進口值占GDP比率、平均每人負擔能源進口值、能源供應種類集中度及電力負載等13項。其中，評估我國能源安全度共有5個衡量指標（如圖2所示），包括：進口能源依存度、石油依存度、進口石油依存度、中東原油進口依存度、能源供應種類集中度等。
由雷達圖內各項指標來看，其部分受國內資源稟賦缺乏的限制，並不具政策管理意義，加上主要以能源（尤其偏重石油）供應課題為考量，其係著重在衡量我國能源供應安全及穩定程度，偏向能源安全管理目標中的國家安全層面課題。因此，為衡量國家整體能源安全風險程度，有必要重新檢視我國能源安全度評估指標，以完整涵蓋包括國家安全、民生需求、經濟發展、環境保護等能源安全管理各項構面。
參考美國「能源安全風險指標」設計理念
蒐集分析主要國家或機構所發展出之能源安全與氣候變遷相關指標系統，包括「守望德國（German Watch）」於2005年建立的「氣候變遷績效指數（Climate Change Performance Index, CCPI）」、歐盟「永續能源政策指標架構（The EU Sustainable Energy Policy Indicators Framework, 2008）」、中國「能源預警指標矩陣」及美國「能源安全風險指標（Index of U.S. Energy Security Risk）」等，發現其中以附屬於美國商會（US Chamber of Commerce）之21世紀能源機構（Institute for 21st Century Energy）發展出的「能源安全風險指標」設計概念，將各能源安全子系統以不同構面、不同權數加權計算後，得出國家之整體能源安全風險指標，並利用預測之能源經濟數據，計算未來之能源安全風險指標等，對我國在構思能源安全風險管理指標而言，極具參考價值。
該綜合性之能源安全風險指標衡量範圍涵蓋整條能源供應鏈，下分9大類別、37項指標，根據各項指標對能源安全地理政治（Geopolitical）、經濟（Economic）、可靠度（Reliability）及環境（Environmental）等4大構面之重要性，由專家討論方式給予其個別權重，加權後加總成4個子指數，而4個構面再依其對國家能源安全重要性30％、30％、20％及20％之權重比例，加權加總成美國能源安全風險總指數。
對我國能源安全制度設計之啟發
就指標設計面向來看，美國「能源安全風險指標」架構設計概念對於我國能源安全風險管理指標規劃之重點啟示，包括：
一、指標範疇涵蓋整條供應鏈，並納入地緣政治考量相關指標；
二、指標對能源安全之意義非僅涉及某單一構面，構面間皆有交互影響；
三、指標對4個構面影響程度不同，指標值加權加總成構面值；
四、各構面依其對能源安全重要性，加權加總成單一風險值，對外利於公布、對內方便掌握。
因此，我國應以此指標架構與思維做為借鏡基礎，在基於臺灣國情及資料可獲得研究限制下，構建臺灣能源安全風險指標系統。由於指標之建置與執行係為達成我國永續能源供應體系，指標範疇應完整涵蓋供應鏈體系，包括供應端、系統端與消費端的作業流程。
而就管理制度設計面向來看，美國「能源安全風險指標」背後亦有其政策管理意涵。其為衡量多項政策效果的有力工具，量化潛在能源安全衝擊，如經濟、環境因素，並在相互競爭的政策目標中，挑選出最佳方案。該指數提供美國能源安全度的歷史趨勢，評估新能源安全政策的潛在衝擊，以及衡量其可能遭遇到能源安全的最大風險衝擊，可隨時追蹤、掌握美國能源安全狀況。此外，由於各項指標與子指數均可單獨計算出此一風險值，因此，可找出導致能源安全風險提高之指標與構面，做為未來政策調整與改善的參考。然而，就目前所公布的美國能源安全風險指標報告來看，其僅就指標趨勢進行觀察與分析，並未提出後續的政策管理與風險改善相關措施。
我國能源安全風險管理指標與制度規劃思維
綜合國內外對於能源安全指標項目之討論與研究，並在考量我國能源供應鏈中之各環節後，分別由供應端、系統端、消費端角度說明能源安全風險管理指標之分類及與能源安全之關係如表1。
未來若為確實衡量我國能源安全表現，有必要邀集國內專家學者進行調查與諮詢，以確認各分組指標項目與其對能源安全各個構面的影響程度，在賦予各指標對能源安全重要性之權重後，以加總成為國家單一能源安全風險指數值，對內利於管考，對外則便於發布。
至於管理上則可由兩個應用方式來做執行，一為實際執行成果之檢討，觀察每年的總指標與各項指標實績值與預估值差異，若風險指標值大於預估值且達到嚴重偏離，則應進行能源安全策略調整，其具體作法為：一、首先設立量化之指標目標值；二、定期根據指標實績檢討目標執行成果；三、調整推動策略措施，以達成階段性管理目標。另外則為預警管理作法，即在納入各管理標的之指標設定目標值後，計算我國未來能源安全風險預估值，藉以判斷是否應採取因應措施。另由某特定事件發生預測指標表現將有所變動，亦可修正風險指數預估值，並視其修正幅度決定是否調整相應的政策措施，達到能源安全風險預警之效果。（作者任職於台灣經濟研究院）
關鍵字：能源安全,風險管理,指標