聯合國氣候變化綱要公約第17次締約國大會觀察與感想

▓撰文：顧洋 ▓圖檔提供：林子倫

2011年會議主要議程包括氣候變化綱要公約（UNFCCC）第17次締約國大會（COP17）與京都議定書第7次締約國會議（COP╱CMP7），於2011年11月28日至12月11日間假南非德班（Durban）舉行。來自全球194個國家及地區的各界代表，包含官員、觀察員及媒體記者，共計約有1萬4,000人參與。各國及組織團體代表在2週會議期間齊聚一堂，討論2012年京都議定書第一承諾期到期後，全球的溫室氣體減量規範與氣候調適對策。

成立德班平台小組

這次會議創紀錄的比原訂時程延遲將近2天才結束，在經歷了艱難曲折、漫長等待、艱苦磋商的談判後，各國終於妥協，同意將於2012年上半年開始運作「德班平台小組（Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action）」，各國最遲應於2015年的第21次締約國大會（COP21）前，談判出具體的減緩機制，並達成全面且具有法律效力的氣候共識文件（不必然是以議定書或協議形式呈現），以期於2020年正式生效。

新的減緩機制似乎不再將締約國分為附件一和非附件一兩類，而是要求所有國家共同分擔溫室氣體減量的責任，特別是將非附件一溫室氣體排放大國納入。此外，由於目前京都議定書並沒有強制執行罰則的制度設計，使得許多附件一締約國並未達成京都議定書第一承諾期之溫室氣體減量目標，且未承擔法律罰則。印度等國家也因此要求未來新機制之設計務必要有所改善，具體明確規範強制執行溫室氣體減量義務之要求。各界對德班平台小組的成立有相當分歧的看法，其實在全球各方政治角力下，成立德班平台小組的理想及方向應無可厚非，但未來能否順利運作，仍然充滿不確定性。

為避免京都議定書第一承諾期結束後出現空檔，此次會議也決定於2013年開始進入京都議定書第二承諾期。在新共識文件生效前，推動減緩全球暖化的近期氣候行動，將是以非約束性的坎昆協議（Cancun Agreements）為基礎，許多專家認為如此消極的作法，實在無法因應溫升應控制在攝氏2度以下的長程目標。

德班會議的一些成果及觀察

此次德班會議通過的決議相當廣泛，包括有關未來新回合談判的組織與推展時程、國家調適計畫、極端氣候災難衝擊與脆弱度、綠色基金財務機制、能力建構、技術移轉、森林與減少毀林、國家減排通訊與排放清冊、排放交易與清潔發展機制交易、碳捕獲與封存等專業課題，對於氣候公約及議定書的後續推展，都有鋪陳未來議題與協商的正面效益。以下為筆者對這次會議的一些觀察與感想：

第一點，雖然全球暖化議題的急迫性及嚴重性，已成為世界各國的共識，但是隨著京都議定書即將到期，以日本、加拿大、俄羅斯相繼提出第二承諾期將不加入京都議定書來看，顯然溫室氣體減量管制不只是已開發國家與開發中國家間的爭議，已開發國家與開發中國家內部成員對此也存在嚴重的分歧。由於各國環境及經濟條件差異相當大，因此往往造成各國政府在國家利益與全球利益之間取捨的矛盾。

以加拿大而言，許多討論都認為其退出京都議定書主因是加拿大近年開發油砂，碳排放量大幅增加；而且加拿大為高緯度國家，全球氣候暖化反而有利於其經濟發展。俄羅斯退出京都議定書第二承諾期的主要理由，應與加拿大類似。而歐盟各國則因為在溫室氣體減量管理居世界領先，相關產業可創造龐大商機，因此對相關管制議題的期望最為積極。

由於未來溫室氣體減量目標、時程及管制執行方式的設定，都將立即衝擊到各國的發展，在國內沈重的政治與經濟壓力下，各國政府面對全球氣候暖化議題，採取以國家利益為主要考量的立場將更為表面化，而國家間在全球暖化相關議題的合縱連橫運作也更為明顯，在在都增加了未來談判的難度。

第二點，已開發國家於哥本哈根及坎昆兩次會議都承諾將成立「綠色氣候基金（Green Climate Fund, GCF）」，於2010年至2012年間先共同提供300億美元以迅速啟動補助機制，協助開發中國家進行氣候變遷調適及減緩行動；2020年以後則每年提供1,000億美元。這次德班會議已決定正式啟動綠色氣候基金，並就綠色氣候基金之管理原則、程序及任務提出具體規範，這應該是本次會議的重大進展之一。

但是由於許多已開發國家目前都已面臨嚴重債務危機，要其提供經費補助開發中國家誠屬不易，因此德班會議在討論綠色氣候基金過程中，部分國家對於成立基金不斷提出行政事務相關問題，引發開發中國家的不滿，認為這些技術性的拖延只是阻擾基金運作，進而質疑已開發國家對於成立綠色氣候基金之誠意。因此，聯合國秘書長潘基文也敦促已開發國家應履行承諾，盡快使綠色氣候基金開始運作，為開發中國家應對氣候暖化提供長期的資金支持。

第三點，坎昆協議要求將有關包括附件一及非附件一締約國排放清冊、溫室氣體減量目標、行動與金融援助等之管理透明度（Transparency）納入可量測、可報告、可查證（Measurable, Reportable, Verifiable, MRV）機制。此次會議對於MRV機制的系統運作方式完成初步規劃，但是就機制中部分重要執行細節尚未釐清，包括專家審查（Expert Review）及公約執行委員會（SBI）在締約國國家報告審查時之定位、締約國國家報告內容涵蓋之完整性、以及溫室氣體減量行動之具體量測查證方式等，仍待後續討論。

第四點，德班會議延續2010年坎昆協議建立之氣候變遷調適及減緩技術機制（Technology Mechanism）進行具體討論，包括成立技術執行委員會（Technology Executive Committee, TEC）以及成立氣候技術中心及網站（Climate Technology Center and Network, CTCN）。技術執行委員會（TEC）將由技術專家組成，負責鑑別技術需求及排序、整合國際技術資源及提出相關建議；氣候技術中心及網站（CTCN）則將實際回應並提供開發中國家有關減量及調適方面之技術需求，以利綠色能源與氣候變遷調適相關技術在國際間之發展與轉移。這次會議針對TEC與CTCN之組織架構及運作監督、以及TEC與CTCN之間的分工配合已提出規範。未來機制的實際運作方式，將是國際間氣候變遷調適及減緩技術發展與轉移之主要挑戰，尤其是有關減量及調適技術機制與金融機制間的相互配合方式仍待討論。

最後，由於全球暖化議題影響的層面相當廣泛，且與能源供需、產業發展之關聯性相當高，過去幾年許多國家（包括我國）都將積極推動綠能相關產業的發展（包括：再生能源、節能減碳及碳交易等相關產業），納為國家因應全球暖化整體規劃中最重要的策略項目之一，投入大量資源以開發綠能相關技術及扶植相關產業，展現出對於未來綠色經濟相關領域龐大新商機的期望。

這些綠能相關技術及產業的發展，對於未來減緩全球暖化及調整能源結構等議題確有助益。但由於近年來許多綠能相關新技術及產業的成長快速，使相關產品的產能大幅增加；又連連遭逢國際金融危機的衝擊，許多國家對成本較高的再生能源無法如預期的提供補貼，造成許多綠能相關產品產能過剩、供需失調；加上今（2012）年京都議定書第一承諾期即將到期，未來國際間對於溫室氣體減量之規範仍渾沌未明，以致於全球綠能相關產業的結構、投資都面臨嚴重挑戰，未來發展前景、方向及速度受到明顯衝擊。

結語

溫室氣體減量與氣候調適是任何一個國家無法獨力應對的全球挑戰，訴諸國際合作乃屬必然，相關課題不只與氣候暖化、能源政策及經濟發展有關，也涉及國際正義、綠色成長及環境永續。然而，目前國際體系運作規範似乎並不足以整合全球各國同心協力面對溫室氣體減量與氣候調適相關課題的挑戰。由於各國國力、資源懸殊，提高了國家間競爭和衝突的可能性，也降低了國家間信任與合作的可能性。從2009年COP15哥本哈根會議到2011年COP17德班會議，歷經3年，國際間對未來溫室氣體減量規範與氣候調適對策，仍然無法達成共識，顯示因應氣候暖化相關議題的國際談判，未來對各國都仍將是漫長而艱苦的挑戰。雖然此次會議各締約國並沒有針對未來溫室氣體減量目標與期程進行具體討論，然而德班會議確實在悲觀期望中達成了成立德班平台小組的共識。

近年來我國均主動向國際宣示自願溫室氣體減量行動與目標期程，並對溫室氣體排放及減量管理，積極建置與國際接軌的「可量測、可報告、可查證（MRV）」制度；也規劃推動溫室氣體交易機制以降低溫室氣體減量成本。未來幾年將是國際間針對溫室氣體減量與氣候調適相關課題，研商下階段管制規範的關鍵時刻，我國應審慎考量環境保護、經濟發展、能源安全、及國際關係之國家發展目標，建立國內共識，保持國際談判彈性空間，以檢討調整我國因應氣候暖化相關議題之完整架構及具體目標。（作者為國立臺灣科技大學化學工程系教授）

關鍵字：COP17,德班會議,京都議定書,溫室氣體減量