德班氣候會議——啟動新一輪「低碳路線圖」談判

▓撰文╱攝影：林子倫

聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）第17次締約國會議（COP17）在南非德班（Durban）落幕，由於2009年哥本哈根氣候談判的失敗，京都議定書第一減量承諾期將於2012年到期，2011年德班氣候會議成為決定京都議定書未來命運的關鍵會議，因而廣受矚目。2週馬拉松式的會議，談判曾經幾度陷入困局，最後超乎外界預期，峰迴路轉而達成幾項重要決議，包括各國同意自2013年開始京都議定書第二承諾期、綠色氣候基金的啟動、技術委員會與調適委員會的運作執行，最具體地，則是成立德班強化行動平台的特設工作小組（Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action），啟動新一輪「低碳路線圖」的談判。德班氣候會議雖然為後京都的全球氣候協定重燃希望，卻也留下許多問號與不確定性。

全球政經情勢牽動氣候談判

長期以來，氣候談判一直受到南北矛盾的氣候政治基本格局的影響，加上2008年以來的全球金融和歐洲主權債務的危機，以及2011年3月日本福島的核電災變等政經情勢的變化，導致德班氣候談判是否能達成具體成果，會前普遍並不看好。

氣候公約秘書長菲格雷斯（Christiana Figueres）在會前即提出4項德班會議預期的目標：第一，必須決定京都議定書第二減量承諾期的相關問題，亦即工業化國家及開發中國家如何進行溫室氣體的減量與承諾，以及未來一個全球性氣候制度的走向；第二，必須決定如何檢視目前設定將全球升溫控制不超過攝氏2度（相較工業革命前）或是不超過攝氏1.5度的適切性問題；第三，必須啟動綠色氣候基金（Green Climate Fund），以及確保每年1,000億美元的資金來源；第四，必須確定技術機制（Technology Mechanism）及調適委員會（Adaptation Committee）的執行計畫。

上述4項會議主要任務，以京都議定書的存續最為迫切與關鍵，分歧也最深。2010年的坎昆協議（Cancun Agreements），南北方國家兩大陣營並未化解對於京都議定書第二承諾期的矛盾；工業化國家期望透過由各國自行提報國家適當減量承諾（Nationally Appropriate Mitigation Actions, NAMAs）之作法，要求開發中國家共同承擔減量責任，以便逐步脫離京都議定書的模式，重建全球氣候制度的框架；開發中國家則堅持京都議定書的原則，以及峇里島路線圖的授權，強調工業化國家必須承擔歷史責任，優先減量並提供資金及技術，協助開發中國家進行調適及減量。

去京都 v.s. 保京都

在此脈絡下，德班氣候會議成為主張廢除京都議定書的「去京都」，以及捍衛京都議定書的「保京都」兩大陣營的關鍵戰役。俄羅斯、加拿大與日本在會議前即宣布不加入京都議定書的第二承諾期，為「去京都」陣營開了第一砲。美國則因2012年總統大選在即，以及國會遭共和黨的掣肘，對於京都議定書採取不介入的態度。「保京都」陣營則以中國大陸、印度、巴西以及南非等「基礎四國」為首，涵蓋G77集團以及小島嶼國家聯盟（AOSIS）等開發中國家。

歐盟亦支持第二承諾期並且積極倡議建構新的全球減量協議，成為工業化國家中少數力保京都議定書的一員。歐盟的後京都提案有幾項重點：一、要求公約成員國最遲在2015年前，完成具有法律約束力的全球氣候協定，並自2020年起生效執行；二、主張在2050年以前，達成全球減量50％的承諾，並將2020年設定為全球排放的最高點，之後逐年遞減，以確保全球升溫不超過攝氏2度的目標；三、新的減量協定涵蓋所有成員國；四、強化京都議定書的彈性機制，並引入新的機制與工具以協助開發中國家減量。

現實上，歐盟的提案要能被氣候談判各陣營所接受，需要相當高難度主客觀條件的支持，包括歐盟堅持將第二承諾期與新的「路線圖」掛勾、美國等工業化國家要求主要開發中國家共同減量、中國大陸及印度等開發中國家要求共同但差異化的原則、以及會議主辦國南非不希望德班成為京都議定書的終結者。

歐盟的提案原本勢孤力單，在取得小島嶼國家聯盟的相挺後，中國大陸鬆口，表示願意有條件支持歐盟的提案，以爭取京都議定書的存續。中國大陸的表態支持，成為歐盟提案的轉捩點，之後歐盟成功遊說美國、G77集團、巴西以及南非的支持，最後在印度堅持弱化關於「法律約束力」的文字，歐盟退讓同意修改，終於通過這份各方妥協的「低碳路線圖」。

結語

德班氣候會議達成了大會主席口中的「歷史性的進展」，但是嚴格說來，這僅是新一輪氣候談判的起點，是否能達成一份跨世代正義的共識，落實低碳經濟與能源結構的轉型，具體的內容與成效卻充滿未知：

一、具體減碳成效有限

雖然京都議定書進入第二承諾期，但是在俄羅斯、加拿大與日本相繼宣布退出後，即使「京都議定書」所有承諾國都完成減碳目標，也只占全球碳排放的16％而已。而歐盟倡議的「全球共同減量框架」，中國大陸和印度仍有許多質疑，認為工業化國家將淡化歷史責任，加上峇里島路線圖的談判未完成，未來1年3個特設工作小組（AWG-LCA、AWG-KP以及AWG-DP）將成為三軌談判的機制，如何運作，仍有待觀察。

二、氣候基金有待落實

協助開發中國家進行減量與調適的綠色氣候基金，是開發中國家同意共同減量並接受可量測、可申報以及可查證（MRV）等3原則的關鍵，但是至今只有德國和丹麥宣布分別出資4,000萬和1,500萬歐元，在全球金融危機未歇，工業化國家自顧不暇之際，每年1,000億美元的承諾是否淪為空頭支票，是未來談判的重要變數。

三、調適議題刻不容緩

由於極端氣候的加劇，調適策略成為各國因應氣候變遷的重點，如何減緩氣候對經濟與社會的衝擊，朝向低碳能源與經濟結構轉型，將是一項艱鉅的挑戰。可以預見，由於技術機制的逐步建立，與調適委員會的成立，調適議題將成為推動後京都氣候談判的新動力。（作者為臺灣大學政治學系助理教授）

關鍵字：德班平台,京都議定書,綠色氣候基金,低碳經濟,氣候政治