2012/02/05
經濟部能源局
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▓撰文：楊惟任
自從1824年法國物理學家Joseph Fourier發現溫室效應現象以來，科學界就開始投入地球溫度變化的研究。然而，從最初的科學發現到形成全球一致的政策行動，期間經歷過一段相當漫長且艱困的道路，把人類活動和地球暖化現象聯繫起來，並不是一項單純的科學研究，而是將科學事實轉化為被公眾接受、被利益團體認可的政治行動，其中涉及現實的利益衝突，並摻雜太多政治和經濟因素。從另方面來說，這也使得地球暖化和氣候變遷的問題不再只是單純的科學研究。
對國內政治而言，環境保護意識的抬頭，導致公眾的環保需求增加，形成新的政治壓力和政治參與的動力，政黨、媒體和社會輿論都成為公民環保政治參與的工具。對國際政治而言，氣候變遷所涉及的問題更為複雜。尤其2005年《京都議定書》生效之後，氣候問題與國際政治產生密切的關聯，氣候變遷不再只是單純的科學問題，而是地緣政治大國（或國家集團）之間的權力角力。
已開發國家集團
當前國際氣候政治存在兩大體系，一個是以歐盟和美國為首的「已開發國家集團」。歐盟一向主張積極因應全球氣候變遷，整合協調成員國採取共同行動減少溫室氣體排放，以減緩全球暖化速度。歐盟所採取的各項政策及措施，奠定其在國際社會對抗氣候變遷領導者的地位，而由歐盟會員國共同成立的歐盟排放交易體系，更是全球溫室氣體排放交易制度之重要參考。
對於國際氣候合作某些議題，美國和歐盟抱持不同的立場和態度，除了對於是否將碳匯納入清潔發展機制有不同意見之外，歐盟對於全球溫室氣體減量所提出的目標一向比美國來得高。另外，歐盟宣稱落實全球溫室氣體排放應該從各國國內溫室氣體減量行動著手，並對海外溫室氣體減量的比例加以限制，但美國則主張最大限度利用市場機制以減緩國內溫室氣體減量的壓力。
相較歐盟對於解決全球氣候變遷的積極態度，美國不但拒絕簽署《京都議定書》，並自行建立多個溫室氣體減量的國際合作機制，包括再生能源與能源效益夥伴計畫、亞太地區清潔發展和氣候夥伴計畫、碳收集領導人論壇、甲烷市場化夥伴計畫和氫能經濟國際夥伴計畫。
另外，美國也和加拿大、澳洲、日本、挪威等國簽訂雙邊協議，共同推動溫室氣體減量工作。2009年11月，美國總統歐巴馬訪問北京期間和中國大陸簽署《美中關於加強氣候變遷、能源和環境合作的諒解備忘錄》，被視為對聯合國和歐盟所主導的全球氣候治理談判架構之挑戰。
開發中國家集團
開發中國家集團以中國大陸為首，包括G77集團、小島嶼國家聯盟、雨林國家聯盟和低度開發國家集團。從《聯合國氣候變化綱要公約》談判啟動以來，中國大陸就和G77集團組成聯合陣線，對國際氣候談判起了積極的作用，強調「共同但有區別的責任」原則，要求已開發國家履行《公約》和《議定書》的責任，落實溫室氣體減量目標，並且對開發中國家提供資金和技術援助。
中國大陸一開始也對《京都議定書》抱持反對立場，堅持已開發國家（尤其美國）必須先落實議定書所規範的各項措施，否則中國大陸不會簽署《京都議定書》，但中國大陸在1998年5月簽署《京都議定書》，並於2002年9月正式批准，這讓美國大吃一驚，並且為美國帶來很大的壓力。
中國大陸是非附件一締約方，不受全球溫室氣體減量的限制，批准《京都議定書》對中國大陸的直接利益影響不大，但卻有助於中國大陸提升國際氣候合作的形象，中國大陸的決定有和美國進行外交競爭的意味存在，並同時對小島嶼國家聯盟的訴求做出正面的回應。這些開發中國家因為受到海平面上升而有消失的危機，因此積極呼籲已開發國家和較發達的開發中國家採取必要措施以減緩地球暖化。
此外，國際氣候政治還有一些因立場接近而形成的若干小組合，石油輸出國家組織（OPEC）便是其中一例。該組織成員國的經濟主要依賴石油貿易，擔心任何與全球溫室氣體減量有關的國際條約之簽訂將損害石油輸出國家的利益，強調氣候變遷在科學上的不確定性，對國際氣候合作抱持消極的態度。俄羅斯和烏克蘭則是其他的特例，由於這兩個國家擁有大量剩餘的排放額度，所以呼籲支持碳排放的國際市場機制，希望透過這項機制獲取國際氣候合作的最大利益。
結語
過去半個世紀，國際社會為減緩地球暖化做出許多努力，並試圖建立一套處理全球氣候變遷的架構，經過多年的努力雖然達成《聯合國氣候變化綱要公約》和《京都議定書》，但不同國家之間的利益矛盾和衝突，使得這兩項處理全球氣候變遷最重要的基礎難以落實，各國之間的政治算計儼然成為解決全球氣候變遷的最大障礙。2009年哥本哈根會議讓各國之間的利益矛盾和衝突完全搬到國際政治的檯面，2010年坎昆會議和2011年德班會議也沒有任何實質性的突破，所有的問題依舊在強權的政治博奕之中無法獲得解決。
面對國際政治的現實，除了繼續在《聯合國氣候變化綱要公約》的架構下尋求各國對全球氣候治理的共識之外，從各國之間的雙邊或多邊協議逐漸累積為全球性的法律規範或許是有效的途徑。美國和歐盟，以及美國和基礎四國之間為解決全球氣候變遷所簽訂的各項雙邊或多邊協議的成果，可以為上述假設提供支持。換言之，綱要公約內和綱要公約外並行的多軌制途徑，有助於全球氣候治理的制度和規範的建立，如此氣候變遷的問題才能獲得解決。（作者為醒吾技術學院教授）
G77集團
G77集團是一個由開發中國家組成的國際經濟組織，成立於1964年，目的在扭轉開發中國家於國際貿易中的被動地位，目前正式成員有134個。該集團不設總部、秘書處等常設機構，也沒有章程或預算，每次聯合國大會或貿易和發展會議之前，該組織都會舉行部長會議，以統一政策步調。
關鍵字：氣候變遷,聯合國氣候變化綱要公約,京都議定書,哥本哈根會議