2011/01/05
經濟部能源局
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▓撰文：萬玟岑
從2005年京都議定書生效，到2009年哥本哈根會議，全球莫不關注於溫室氣體總量管制，期望在2100年控制溫升在2℃以內、溫室氣體濃度在450ppm。為達成此目標，近幾年國內外紛紛關注於碳制度的推動及其相關規定。
國際關係芝加哥學派（Chicago School）大師David Easton於1950年代所著《政治系統》（Political System）一書，建構了政治體系的分析架構，說明政治體系包含下列要素：環境（Environment），影響著政治體系的運作；輸入（Input），包含環境中的需求與支持；轉化（Conversion），把需求與支持轉換成決策的過程；輸出（Output），政治體系的決策或行動對環境造成的影響；以及回饋（Feedback），對於決策或行動造成的環境影響，再次透過環境的需求或支持，投入政治體系之中；本文將以此探討有關碳制度的形成。
國際碳制度之形成
由於臭氧層破洞、冰河融化等問題相繼出現，迫使各國關注於環境保護，紛紛針對此議題提出改善或保護的政策措施或作法。如何減少溫室氣體的排放量，成為各國關注的焦點。由於對環境保護的迫切需要，再輔以環保團體及社會關懷者的高度支持，各種政策制度與規定於焉產生。
在國際上，由國際標準組織（ISO）公布有關溫室氣體的相關規定，並為多國所遵守。其於2006年公布ISO 14064系列的標準，其中第1及第2階段分別針對組織層級和計畫層級之減排做出指引之規範。其主要是從「供應端」，規範產業生產製造部分所產生的溫室氣體排放量。
而產品「碳足跡（Carbon Footprint）」則是從「消費者端」規範溫室氣體的排放量，其概念是從產品「生命週期」的角度出發，探討的範圍涵蓋：「原料、製造、配送、使用、廢棄回收」等5個階段。目前已有的認證是PAS 2050，於2008年由英國標準協會、碳信託和英國環境、食品與農村事務部（Defra）所公告。ISO則將根據其在之前公布有關生命週期評估、環境標籤及宣告等相關規定之基礎上，於2011年3月公布ISO 14067之「產品碳足跡」之相關規定。
此外，目前落實碳足跡的方式是藉由「碳標籤」揭露有關產品之碳排放量。其所產生的影響有：
一、個人層面：讓消費者瞭解產品之碳足跡，並鼓勵選購低碳產品。
二、國家城市層面：讓國家或城市能夠建立「永續消費」的概念。
至於「碳中和（Carbon Neutral）」是指「排放與抵換的溫室氣體，相加後為零」的狀態。其要先透過各種方式節能減碳，再將無法減排的部分進行抵換，如購買碳權，而使總體排放量處於平衡的狀態。碳中和是各國尚在發展中的制度，目前有的標準是PAS 2060，於2010年10月公布，是由英國標準協會、英國能源暨氣候變遷部及多家英國知名企業等發展而來。而ISO將於2011年公布的ISO 50001，針對「能源管理」推出能源管理系統（EnMs），使能源有效被利用。估計可能影響高達60％的世界能源使用狀況，此將更有助於碳中和概念的形成及推動相關政策。
由上述可知，在政治體系中，國際上，在碳相關制度形成前，為許多企業自願遵循，如自願減量、參與碳交易與碳揭露等活動；在規定形成後，為許多企業所遵守，並期許透過更多元的方式進行減量活動。此一「回饋」過程，使有關當局以很快的速度，體察國際狀況，制訂出更符合現狀的規定。此即ISO持續推出新規定之緣故。而國際社會亦經由碳制度之推動，逐步邁向低碳社會。
台灣碳制度之形成
在台灣，碳制度的推動相較先進國家略顯緩慢。由於台灣不是京都議定書中規範的國家，沒有「強制」碳排放減量之規定，因此，台灣在「時間」與「空間」上，顯得比較有「彈性」，可依據自身的狀況制訂符合國內民情的相關規定。目前國內欲實施碳制度主要原因有：
一、配合國際趨勢的發展，預作準備，同時為地球盡一份心力。
二、台灣有些產業與他國合作，必須符合規定，方能進行貿易與合作。
在此狀況下，國內目前所採取的是「自願性」的盤查、登錄與減量，在溫室氣體減量法通過後，才有「強制性」的規定。此外，政府對ISO標準採承認的態度，因此許多企業採用ISO標準的認證。在碳足跡部分，2009年環保署、工業局及能源局推動了有關碳足跡的相關計畫。環保署並於2010年3月公告國內「產品與服務碳足跡計算指引」，並正式推動碳標籤制度。目前國內已有10項以上終端產品獲得碳標籤。在「碳中和」部分，環保署等相關單位亦積極宣導。
最後，要探討的是漸進決策模式（Incrementalism），其是指政府對政策通常是進行小幅度的修正，並對目的、目標及選案進行調整。政策的制訂是經過不斷的修正，並隨著新資訊的獲得而持續對問題進行重新的建構。目前環保署之「溫室氣體三階段減量策略」正屬此類，其預計透過對政策階段性的微幅調整，藉由新資訊的加入不斷進行調整評估，逐步與國際接軌，最終達成總量管制與進行排放交易。由此可知，台灣碳制度的政策是具有「彈性」的。
建議與結論
從政治體系看國際碳制度形成之過程，筆者給予台灣碳制度之形成建議如下：
一、上位者的支持
目前面對的環境狀況在國內外皆相似，在需求與支持碳制度規定的環境形成後，上位者應該要支持相關規定的產生。
二、社會各界共識的形成
在建立碳制度的過程中，應凝聚各界的意見，達成共識，以有利於碳制度規定的推行與落實。
三、概念的建立
在碳制度的規定確立後，政府應運用各種方式，如宣導、教育等，在國內建立此觀念，務必使這些制度為大眾所瞭解並接受，進而願意接受規範且遵守規定。
四、習慣的養成
在觀念建立以後，應該養成社會大眾對於遵守碳制度相關規定的習慣，如從個人節約能源，到企業採用各種節能措施等。
五、文化的形成與建立
最後也最重要，是文化的形成與建立。當節能減碳成為生活中的一部分以後，便較容易在生活中對減碳表達需求與支持，且相關的規定也易於產生與遵守。於此同時，台灣便邁入了低碳社會。
而在政策決策形成的機制上，建議如下：
由於漸進決策模式較適合台灣的決策過程，因此建議用循序漸進的方式，以階段性的目標為主，針對所欲達成目標的政策進行逐步的修正，在一種為社會各界所能接受並達成共識的狀況下，與國際碳制度相關規定接軌。此方式會較為大眾所接受，各界亦較容易配合政府政策，同時，此方式對經濟環境之競爭力影響衝擊會相對較小。在一種不是巨幅改變，而是擁有緩衝的空間與時間進行調整的狀態下，對整體社會的發展是較為有利的。（作者為國研院科技政策研究與資訊中心專案助理研究員）