2011/02/05
經濟部能源局
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▓撰文：顧洋
2010年會議議程包括氣候變化綱要公約（UNFCCC）第16次締約國大會與京都議定書第6次締約國會議（COP16╱CMP6），於2010年11月29日至12月10日間，假氣候宜人、風光明媚的墨西哥坎昆（Cancun）舉行，同時亦舉辦超過200場針對氣候變化議題之周邊會議（Side Event）。各國及團體代表在兩週會議期間參與討論包括全球應對氣候變遷減緩及調適行動、溫室氣體排放與減量查核、以及推動協助開發中國家的綠色技術轉移和金融機制等廣泛議題。
前（2009）年12月在丹麥哥本哈根舉辦之第15次締約國大會（COP15），由於各締約國意見紛歧共識不足，沒有達成預期之成果，僅完成「哥本哈根協定（Copenhagen Accord）」，嚴重傷害了各締約國集團間的脆弱互信。失望之餘，使後續公約與議定書之國際協議進程進入低潮，因此會前各締約國對於此次會議能產出具體談判結果的期望相當低，給這次坎昆會議蒙上低調悲觀的氣氛。
但會後出乎意料的，國際間對此次會議所獲致的成果，一般而言大致均相當滿意，代表公約與議定書之國際協議又重新起步向前邁進，也為未來規劃有效的全球因應氣候變遷行動，重新建立堅實的互信基礎。難怪英國廣播公司（BBC）表示：如果哥本哈根會議是垂頭喪氣的大丹（原產於丹麥的大型犬），那這次的坎昆會議就是神采奕奕的吉娃娃（原產於墨西哥的小型犬）。以下為此次會議所達成32頁坎昆協議（Cancun Agreement）的主要內容摘要：
坎昆協議主要內容
一、將哥本哈根協定所提出全球溫升目標控制在攝氏2度以下的長程目標，正式於此次會議納入協議；並考慮在2015年檢討是否需將全球溫升目標調整至攝氏1.5度以下。
二、認定要避免氣候變遷可能引發的嚴重衝擊，附件一國家應在2020年將其溫室氣體排放總量較1990年減低25～40％。坎昆會議大約有80個國家，包括所有主要附件一及非附件一國家，公開提出國家溫室氣體減量目標與行動，未來將要求這些國家對其所提之減量目標與行動提出具體承諾。
三、將溫室氣體減量目標與行動管理之透明度（Transparency）要求納入UNFCCC程序，包括附件一國家應將溫室氣體減量目標及對非附件一國家的技術及金融援助納入可量測、可報告、可查證機制（Measurable, Reportable, Verifiable, MRV）；而非附件一國家對所提排放清冊及減緩行動（NAMAs），在不侵犯、不處分及尊重主權的原則下，接受由公約執行委員會（SBI）進行之國際諮詢及分析機制（International Consultation and Analysis, ICA）。
四、已開發國家共同承諾將於2010至2012年間提供300億美元以迅速啟動補助機制，2020年以後則為每年提供1,000億美元，以協助開發中國家進行氣候變遷調適及減緩行動。以上經費的大部分將用以成立「綠色氣候基金（Green Climate Fund）」，初期3年將由世界銀行（World Bank）管控；未來並將由包括已開發國家與開發中國家各半之24位成員，組成監督委員會。
五、建立技術機制（Technology Mechanism），包括立即成立技術執行委員會（Technology Executive Committee, TEC）、未來則將成立氣候技術中心及網站（Climate Technology Center and Network, CTCN），以利綠色能源與氣候變遷調適相關技術在國際間之發展與轉移。
六、坎昆協議中將有關氣候變遷調適部分的章節內容置於減緩之前，相當值得玩味，似乎也象徵氣候變遷調適相關議題越來越受重視；此次會議並在坎昆調適框架（Cancun Adaptation Framework）內，廣泛說明氣候變遷調適的優先領域、行動與需求；並將成立調適委員會（Adaptation Committee），未來將審查締約國所提交的國家通訊中有關氣候變遷調適的部分，並強化UNFCCC與其他相關組織間的聯繫。
七、加強對森林保護的誘因，以降低因毀林及森林劣化造成溫室氣體排放（Reduced Deforestation and Forest Degradation, REDD+），建立已開發國家協助開發中國家保護森林的機制（包括市場機制，但此部分在會議中曾受到玻利維亞等國的強烈質疑）。此次會議並肯定清潔發展機制（CDM）、排放交易（ET）及共同減量（JI）等市場機制的角色，並將碳捕獲與封存技術（Carbon Capture and Storage, CCS）相關計畫認定為可納入清潔發展機制。
結語
此次會議能順利舉辦，大致完成預期目標，以下為筆者所彙整的主要因素及心得：
一、坎昆會議主辦國墨西哥既是OECD會員國、又是公約非附件一國家的微妙身份（另一個同樣狀況的國家是韓國），使其對已開發及開發中國家的立場，都能充分的瞭解體會，並都有良好的溝通管道，因此可以得到兩方的高度信任，相當適合扮演折衝的角色。而且經過1年的詳盡規劃，墨西哥政府為這次會議準備周全，無論外交運作、會場或會議安排都相當妥善。尤其是墨西哥外交部長Patricia Espinosa擔任此次會議主席，多次展現了傑出的會議主持技巧，化解不少會場過程發生之爭議，也獲得各締約國代表幾乎一致的讚賞。在會議期間，墨西哥政府同時積極協助國家間舉行小型會議進行溝通討論，並建立透明化機制，倘若其他國家願意出席，均可參加這些小型會議，不致有被排斥的孤立感覺。對主辦國墨西哥來說，這次會議的成就可謂備受國際推崇。
二、在新任秘書長Christiana Figueres的領導下，UNFCCC以正面務實的態度，在這次會議的議題安排上，以討論許多溫室氣體管制實施面的具體問題為主，而不像前幾次會議陷在高調討論溫室氣體減量目標與期程的泥沼；而且UNFCCC也接受了其他國際論壇或組織對於氣候變遷政策的多軌討論機制，不再將G20、MEF（Major Economics Forum）及其他non-UNFCCC的論壇或組織，視為對於UNFCCC在氣候變遷相關議題主導地位的競爭者甚至是挑戰者。
三、大多數締約國（尤其是非附件一國家）仍然期望聯合國及UNFCCC在全球氣候變遷議題的國際協商部分扮演核心角色，擔心這次會議若再被認為失敗，將嚴重傷害UNFCCC 機制的威信，對於未來全球因應氣候變遷議題未必有利，因而締約國出席代表隱約都有「這次會議必須達成一些成果」的壓力。
四、美國與中國經常分別代表許多國家對於氣候變遷議題的立場，前年在哥本哈根會議相互指責、激烈交鋒的態度，導致最後兩敗俱傷，會後兩國都飽受國際壓力，甚至影響其國際威信。在這次坎昆會議期間，雖然兩國針對特定溫室氣體管制議題不一定都有共識，但均已展現出相互尊重與願意配合協商的態度，為這次會議的氣氛定調，使會議討論過程相對順利，也獲致相當務實的成果。
雖然各締約國並沒有針對後京都議定書時期溫室氣體減量目標與期程進行具體討論，然而此次會議確實在悲觀期望中達成了坎昆協議。雖然協議內容的法律形式，仍待明年在南非德班（Durban）舉行的第17次締約國大會（COP17）解決，而且許多議題的具體內容也需要進一步的深入討論，但坎昆會議的順利完成，已象徵面對全球氣候變遷的挑戰，國際社會認知到逐步往建置務實執行機制的方向前進，遠比爭執一些理想空泛、卻還無法達成共識的減量目標更有意義。（作者為國立台灣科技大學化學工程系教授）