2011/02/05
經濟部能源局
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▓撰文╱攝影：林子倫
聯合國氣候變化綱要公約第16屆締約國會議（COP16）於2010年12月在墨西哥坎昆落幕，「透明化（Transparency）」成為此次大會的核心訴求。COP16大會主席墨西哥外長艾斯琵娜莎（Patricia Espinosa）過去半年來積極運作，希望坎昆會議能一掃哥本哈根密室政治的陰影，重建工業化國家與發展中國家的談判互信。
2009年底哥本哈根的COP15氣候會議，由美國總統歐巴馬、中國總理溫家寶等20多個國家領袖所主導草擬的「哥本哈根協定（Copenhagen Accord）」，被批評寫下了「不透明及不民主」的氣候談判惡例，因此遭到發展中國家包括：委內瑞拉、玻利維亞、古巴以及尼加拉瓜的強烈反對，並且宣布退出哥本哈根協議，最後甚至導致UNFCCC公約秘書長辭職下台。因此，如何重建各國互信，成了實質談判議題能否突破僵局的關鍵。從坎昆氣候會議的結果而論，最後能突破僵局，通過「坎昆協議（Cancun Agreements）」等數項具體成果，主辦國墨西哥對於透明化的堅持和重建互信的努力，實是關鍵。
透明化的努力
此次大會第1週，又出現所謂「墨西哥文本」的謠言，引起發展中國家質疑是否有密室協商，這幾乎是前（2009）年「丹麥文本」的翻版，逼得大會主席艾斯琵娜莎出面澄清，強調「透明化」與「包容性」是坎昆大會談判的重要原則，也否認密室版本的存在。為期兩週的會議期間，她召開了一系列的非正式諮商會議，試圖重建各國互信、化解分歧。其中最關鍵的一場，應是12月5日上午的一場非正式諮商，當天（週日）原本大會休會，卻罕見的由大會主席召集全體會議，NGO代表則在前一天晚上才臨時收到會議通知。
這場非正式諮商會議由大會主席艾斯琵娜莎主持，她強調當天只談後續會議的程序，不進入實質議題的討論，並重申互信是會議成功的條件，大會不存在檯面下的協商文本，也沒有密室協商。做為主辦國，艾斯琵娜莎將確保透明化的原則，以促使坎昆會議的成功。
艾斯琵娜莎強調4大原則：部長將不草擬協商文字，但會協助尋求平衡的方案；部長將不召集任何形式的非正式會議，若與他國代表接觸，應開放其他國家代表參與；部長與其他部長的接觸將不受限，持續開放對話；部長不能取代特設工作小組主席的權責，但可協助解決相關爭議。
大會主席的宣示獲得在場G77╱China集團、歐盟以及小島國家聯盟的支持，葉門代表G77集團發言重申雙軌談判的重要性，以及堅守峇里島路線圖的授權。歐盟代表（也是上次的大會主席）亦發言支持艾斯琵娜莎的談話，她意有所指的強調，「我們是來談判，不是來重申國家立場的！」
不過埃及的代表卻有不同意見，質疑談判代表在實務上應如何與他國部長聯繫或召開會議，艾斯琵娜莎對此並未直接回應，僅將上述原則再重讀一次，並強調她將密切注意相關的談判過程。哥倫比亞代表則發言強調該國正遭受洪水的侵襲，對於氣候變遷採取行動實在是刻不容緩。她認為哥本哈根的密室政治陰影（the elephant in the room）仍然存在於坎昆氣候會議上，必須嚴肅的面對，不可迴避，她的精彩發言受到全場熱烈的掌聲以及主席的肯定。
重要協商成果
大會主席艾斯琵娜莎對於透明化的努力，加上新任公約秘書長菲格雷斯（Christiana Figueres）幕後的運籌帷幄，掌握了談判的關鍵氛圍，也讓氣候談判有具體的進展，坎昆協議的重要內容包括：
一、各國同意在京都議定書下繼續談判，並確保第一和第二個承諾期能無縫接軌。
二、加強京都議定書的清潔發展機制（CDM），以推動更多的重大投資和技術納入可持續發展的減量項目。
三、確定總額為300億美元的快速啟動資金，以支持發展中國家至2012年的氣候行動，並籌資每年1,000億美元（至2020年）的長期資金協助發展中國家。
四、設立「綠色氣候基金（Green Climate Fund）」，由工業化國家和發展中國家共同成立監理的機構，前3年委託世界銀行代管。
五、在溫室氣體減量策略中，確認納入可量測、可申報、可查證（Measurable, Reportable and Verifiable, MRV）等3項原則。
六、建立一個新的「坎昆調適框架（Cancun Adaption Framework）」，透過增加財政和技術支持，規劃和實施適合發展中國家的計畫。
七、各國政府同意針對毀林（Reducing Emissions from Deforestation and forest Degradation, REDD）採取行動，提高對於發展中國家的技術和財務支持。
八、建立技術轉移的機制與技術執行委員會，以及氣候技術中心和網絡，以強化技術合作，支持調適行動和減量。
九、各國同意在未來減量、調適以及森林等相關議題上，納入原住民、人權及性別的考量。
十、確認地方政府在因應氣候變化策略上的重要角色。
坎昆會議的重要意涵
一、發展中國家的崛起
美國與中國仍然是氣候談判的關鍵要角，2009年美國總統歐巴馬強力主導完成協議的草擬，挽救了哥本哈根會議無功而返的窘境，然而，美國的環境外交策略與領導地位卻受到發展中國家的挑戰。此次會議，新興工業國家組成的BASIC集團，包括巴西、南非、印度及中國等，堅定捍衛京都議定書的立場，在未來的談判上，將成為影響氣候協商的重要因素。特別是玻利維亞在會議中獨排眾議，雖然意見未獲採納，但其主張例如控制大氣溫度升溫不超過攝氏1度等，卻直指減量問題的關鍵核心，後續影響值得注意。此外，由於美國民主黨在2010年底的期中選舉落敗，共和黨重新掌握眾議院，使得美國氣候安全法案的通過更加遙遙無期，也削弱了美國的談判籌碼與正當性。
二、低碳經濟的新趨勢
全球金融危機的確對於各國的因應態度產生影響，不過在聯合國的積極倡議之下，許多國家認知到低碳經濟轉型的必要性。此次會議，英國史登博士（Nicholas Stern）在不同場次的談話中，呼籲發展綠色經濟與綠能產業，透過整合性的政策思維，以因應經濟與氣候的雙重挑戰。在坎昆協議中，也納入持續強化包括：清潔發展機制（CDM）、排放交易機制（ET）等京都機制的運作，並結合了發展中國家對於「發展」的需求。特別是歐盟與英國對於低碳經濟的倡議，以及中國發布的十二五計畫，勢將帶動另一波新能源產業的發展與需求，成為各國因應經濟與能源結構轉型的重要政策方向，IEA估計，各國政府對於再生能源的資金支持，在2035年將達到2千億美元。
三、氣候基金與調適躍升主流
COP16大會的重要成果之一，就是成立「綠色氣候基金（Green Climate Fund）」，以協助發展中國家進行減量與調適的行動方案，而在協議中，也倡議建立「坎昆調適框架（Cancun Adaption Framework）」，協助低度發展國家研擬調適策略。「峇里島路線圖」確立了減緩（Mitigation）與調適（Adaptation）並重的氣候變遷因應策略。面對全球暖化不應只有「減碳」，因為全球氣候變遷正在發生，「減碳」緩不濟急，由於極端氣候的加劇，調適策略成為因應氣候變遷的重點，特別是發展中國家，已成為主要受害者，如何減緩氣候對經濟與社會的衝擊，將是一項艱鉅的挑戰。可以預見，由於技術機制的逐步建立，與資金的陸續到位，將成為推動後京都氣候談判的新動力。
四、氣候正義的新倡議
氣候正義的倡議，在於批判全球暖化議題所造成的不正義、剝削及資源與風險分配不均的問題。氣候變遷這項當代人類最大的挑戰，反映了極為不公平的現實：富有國家享受了工業革命以來近200年主要的經濟成果，而許多小島型與低度發展國家卻要承擔氣候變化的苦果。透過坎昆協議，首次將原住民、人權及性別的考量納入氣候談判的決議文，對於氣候正義的捍衛，具有積極進步的意義。
未來談判的挑戰
後京都的全球氣候變化制度架構將是如何？是建立新的國際條約來替代京都議定書？還是延續京都議定書的義務並修正減量目標與責任？根據公約規定，締約國大會是氣候變化綱要公約最高的決策機構，締約國大會的決議可能有三種形式：第一、在公約架構下採行進一步行動；第二、締約國大會通過公約的修正案；第三、締約國大會通過新的法律架構，以補充或取代京都議定書。
依特設工作小組最近幾次的協商內容觀察，維持京都議定書精神的新議定書（Protocol）是被廣為期待的形式，第二承諾期的數量化減量目標與期程似乎也是未來協定不可避免的方向。值得一提的是，透過哥本哈根協議所展現的由各國自行提報國家適當減量承諾（NAMA）之作法，保留了發展中國家的成長空間，可能成為未來溫室氣體減量的規範框架。
此次COP16會前，各方都認知到坎昆會議不會是後京都（post-2012）談判的終點，而是過渡，因此多不抱期待。不過由於各國擱置爭議，反而在資金與技術等面向達成許多具體的成果。雖然目前仍難評估是否會在今（2011）年底達成最終協議，若無法完成，另一個可能的時間點，則是預定2012年6月在巴西里約召開的地球高峰會議，屆時將是氣候變化綱要公約（UNFCCC）簽訂20週年，或可有傳承的意味，也別具意義。
坎昆會議挽救了氣候公約，但是否能挽救瀕危的地球，取決於各國對於協議的執行與落實。值得注意的是，氣候談判的「透明化」爭議，從原本針對發展中國家的可量測、可申報與可查證（MRV）、毀林（REDD）以及氣候財務（Climate Finance）的機制公平性等議題，轉化為對於資訊透明、平等參與及公平正義的民主訴求，坎昆氣候會議無疑的將在全球環境的民主治理進程中，寫下一個先例。（作者為台灣大學政治學系助理教授）