2011/10/05
經濟部能源局
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▓撰文：李正明
爭端的開始來自美國總統歐巴馬，歐巴馬的綠色運輸團隊倡議綠色運輸法案（National Clean Fleets Partnership），希望能藉推動NAT-GAS法案，使美國的聯邦車隊到2015年時有60萬新購車輛使用替代性燃料，其替代性的燃料包括：電動車或動力混合車，尤其是採用天然氣（NGV）為燃料的車種。然而美國液化石油氣（LPG）車業者提出質疑，並提出Propane GAS法案與之抗衡，本文將就此事件進行剖析，並建議台灣應有的體認。
補貼抵減政策不宜聚焦一方，應具公平性原則
近年來由於美國頁岩氣的開發致使天然氣過剩，使得美國的天然氣價格一直低落，路易斯安娜州Henry Hub的價格一直在4～4.5美元╱mmbtu之間迴盪，同時過剩的天然氣必須要尋找去化之路，轉口外銷為一條路；增加國內使用量也是一種方法。但無緣無故鼓勵增加國內使用量顯然會和節能政策相違背，擴大使用用途才是正道，因此建議提供天然氣為汽車替代燃料並且予以優惠誘因，提高大眾與產業的興趣。
在德州石油大亨皮肯斯（T. Boone Pickens）幕後支持下的利益團體進行「解決美國新替代交通燃料方案-天然氣為綠色替代能源法案（New Alternative Transportation to Give America Solutions；簡稱NAT-GAS法案）」遊說，照皮肯斯的說法，NAT-GAS法案是呼應美國總統歐巴馬提出「National Clean Fleets Partnership」的倡議。這項法案由多位民主黨和共和黨眾議員提出，有76位議員連署提案。跨黨派聯署支持的NAT-GAS法案主要訴求為降低外國進口原油依賴性，減少溫室效應氣體排放及減低都會區污染，同時鼓勵加速天然氣汽車（Natural Gas Vehicle, NGV）的生產及使用。NAT-GAS法案如果採行，美國政府將提供30～40億美元的稅賦抵減優惠給壓縮天然氣（Compressed Natural Gas, CNG）燃料的基礎供應設施、車輛改裝業、壓縮天然氣（CNG）使用者，同時也可以提供很多就業機會。
NAT-GAS法案提供下列誘因：
一、稅賦優惠。購買天然氣汽車（NGV）所增加的成本可抵減到80％，對小客車而言，至多可抵減3,500美元；大型車輛則可達6萬4千美元，包括雙燃料車（壓縮天然氣＋汽油）及雙燃料混用車（Diesel Dual Fuel, DDF；壓縮天然氣＋柴油）。尤其是對經營大型長途運輸車隊為主要對象。
二、每加侖0.5美元的燃料稅減免（自2011年開始）。
三、加氣服務設施建置成本補助50％，上限為10萬美元。以2011年建的站而言，既存天然氣加氣站可以獲得30％補助，上限為3萬美元的減免。這項補助甚至延伸至家庭用天然氣充填設施。
四、對生產天然氣汽車的製造廠商實施稅捐減免。
美國LPG燃料車業者的觀點
NAT-GAS這項法案於2011年4月14日於眾議院提出之後，美國車用液化石油氣（Liquefied Petroleum Gas, LPG）燃料車產業立刻提出質疑，既然NAT-GAS定位為「天然氣為綠色替代能源法案」，為何獨厚壓縮天然氣車業者，卻不將其他綠色替代能源產業納入法案之中？因為液化石油氣（LPG）是全世界僅次於汽油、柴油，位居第3的車用燃料，如以經濟與環保的觀點來看，LPG一點也不輸於汽、柴油。基本上液化石油氣與壓縮天然氣在美國都可以95％自產，兩者在環保效果上很接近，就成本來說也只有汽、柴油的40～50％左右。
液化石油氣（LPG）業者提出抨擊並透過媒體報導及利益團體遊說參、眾兩議院重視此項法案，獲得極大迴響，推出「車用液化氣為綠色替代能源法案（Propane GAS Act, Propane Green Autogas Act, H.R. 2014/S,1120）」以對應NAT-GAS法案與之抗衡。Propane GAS法案將授權延展既有購買車用LPG、購買LPG車輛及LPG加氣設施等之減稅優惠或補助至2016年，這些補助誘因將有助於LPG使用量的成長，特別是大型車隊之商務車輛。
美國車用LPG產業界反對NAT-GAS法案中政府對天然氣之情有獨鍾，讓天然氣車業者單獨享有聯邦政府大量的補助，並對2011年5月26日參眾兩院所通過的Propane GAS法案特別予以推崇。該法案要求使用美國自己的自產能源為促進國家能源安全的基本驅動力，延續車用LPG現階段及以往所提供的各項誘因，而且將來所有車用替代燃料在立法過程應處於公平競爭的原則基礎。
業界甚至認為，所有替代燃料都有其存在的市場特色與價值，不一定要給予補貼，政府不應該為一些創新而負擔補貼並且還要保證銷售。然而，如果政府願意補助某些創新技術，例如天然氣汽車、酒精汽車及電動汽車的話，也不要忘記應該同等對待LPG汽車。如果達不到這項公平原則，勢必直接衝擊到一個自由市場經濟的核心價值。
替代車用燃料應由消費者自由選擇
當美國面臨油價日益高漲之際，沒有任何單一燃料可以成為美國面臨能源挑戰之解決方案，車用液化石油氣（LPG）、液化天然氣（LNG）、壓縮天然氣（CNG）除可有效降低有害空氣污染物的排放，也可降低汽柴油之最少需求量，以分散能源使用，減緩美國對進口石油的依賴，所以車用LPG、LNG、CNG跟其他新能源、再生能源、或其他替代能源一樣，都應獲得全國之正視才對。
相較於汽油，車用LPG明顯便宜許多，而且價差日益擴大，車用LPG每加侖至少約可省下1美元，且車用LPG可減少車輛之維修。同時車用LPG是一種清潔燃料，可以降低超過20％的溫室氣體。此外，由於汽柴油等傳統燃料價格常受制於原油市場，美國可以自產車用LPG，使用自產能源為促進國家能源安全的基本驅動力，也是平衡美國能源組合方程式中重要參數。車用LPG繼其他替代燃料後，可以提供車輛使用者實質之誘因，促使美國有愈來愈多車隊使用此一潔淨燃料。
其他美國的車用燃料產業團體則有比較中肯的看法。美國清潔燃料協會（Clean FUEL USA）認為，運輸業界老早接受使用各種不同的替代燃料，如LPG、CNG、LNG、甲醇汽油、生質柴油等，如果真的要做到能源自主以及節能減碳，政府就應該保持中立，讓消費者有選擇替代能源的自由度，以分散能源使用。
沉默的大眾對於NAT-GAS法案並不看好，不是因為利用天然氣當替代燃料不好，而是規劃的公平合理性受到質疑，已經扭曲了能源市場的結構，同時和民眾自由選擇能源的市場機制相違背，高額補貼將大幅增加納稅人的負擔。
NAT-GAS法案在國會的提案不如預期的順利，部分參與連署的參眾議員最後也撤回連署。撤回原因為：
一、政治因素：有人認為獨厚天然氣汽車（NGV），會破壞現有稅制，對其他類似功能的產業或產品，雖不至歧視，處置也是不公平。 二、環保因素：有人認為這會直接鼓勵天然氣過度開發，尤其是頁岩氣的生產業者大量開採而破壞環境、污染地下水源。
三、輿論因素：最重要的原因還是來自消費者反對的聲音。
我國應有的體認
來自不同的產業，再加上遊說團體的較勁，發出不同的聲音，卻有著相同的訴求：利益，這是利益衝突的局面。其衝突的本質在於天然氣和液化石油氣這兩塊車用燃料市場的重疊性，兩者的主要市場目標皆放在大型車輛的替代能源市場。
NAT-GAS法案與Propane-GAS法案之爭議，基本上兩者目標方向均為正確，但目標市場重疊，同一市場卻有不同賦稅課徵及補貼作法的確為一大爭議。因為兩項產品對於綠色運輸之要求幾乎相同，產品的來源及同質性也很高，被相互替代的可能性也大，嚴格來說為一非常典型的「市場衝突」現象。
如果這事件發生在台灣，我們如何看待？首先看我國的能源資源，幾乎是100％依賴進口，雖然台灣能自產LPG，但仍需靠進口原油提煉，另大半依舊靠進口。但看我國這20年來汽車用燃料替代能源方面的政策發展，1993年已在小型車輛方面推動，尤其是計程車，鼓勵改裝及使用汽油＋LPG雙燃料動力，在2008年推出「油氣（LPG）雙燃料車推廣計畫」，以5年（2008至2012年）為計畫期年，大力推展LPG加氣站（150站）及雙燃料車輛（15萬輛），其目標市場為小型車輛（主要為計程車）。
至於天然氣做為車輛替代能源一直未形成政策，過去雖有幾個實驗性質的案例，如台北市曾實驗6部壓縮天然氣（CNG）公車，均受到挫折。2009年全國能源會議核心議題之一：「永續發展與能源安全」之總結報告中均見到使用天然氣為車輛替代能源的議題。天然氣為車輛動力燃料的目標市場，定位在使用柴油的大型車輛。
台灣車用LPG以小型汽油車為主要目標市場，而車用CNG、LNG則另著眼於大型柴油車類，顯然二者之市場區隔明顯，無「市場衝突」之可能性。反而透過兩者之同質性及環保功能，在不同車種、不同功能上發揮節能減碳以及分散能源的角色，更能創造綠色交通之綜合效應。
至於台灣應不應該發展天然氣汽車（NGV）？環視我國周邊國家，如韓國、日本、中國大陸、澳洲、馬來西亞等發展NGV情形看來，NGV是一大趨勢，台灣不應該避談NGV的推動。政府應該以現有的資源（LPG、LNG）做為汽、柴油的替代燃料，同樣可以達到節能減碳、多元分散能源的目的。因此建議政府再續前緣，繼續進行若干年前沒有完成的NGV計畫項目，同時繼續推展進行中的「油氣（LPG）雙燃料車推廣計畫」。（作者為台灣經濟研究院資深顧問）