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公民參與風力發電計畫——匈牙利Vép市推動之經驗

2010/11/05 經濟部能源局 點閱人次: 785

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▓撰文:林子倫、曾棠君

在歐洲各國中,匈牙利是很早使用風力發電的國家,但大多屬於地區性、小規模、低電能的發電設備。因此嚴格說起來,風力發電在匈牙利,稱不上是所謂的「新興」能源。3大主要的風力電廠(Várpalota-Inota’、Kulcs 與Mosonszolnok)均是由政府出資建造,民間投資意願低落。匈牙利政府自2001年起沿用的電力收購方案,僅為類似行政命令的規章,當中並沒有詳盡定義收購價格、補助時間與補助機制等內容。直到2005年,政府將電力價格制度法制化,並訂定收購的區間,建立起綠色電力認證制度。這些確立的法律保障,才使得民間對於投資風力發電的興趣大增。本文將介紹匈牙利Vép市的風力發電計畫,由於其公民參與計畫策略的成功,被歐盟評選為提升再生能源社會接受度的旗艦計畫之一。

Vép市的風力發電計畫

Vép位於匈牙利西方,與奧地利接壤的一個小市鎮。2003年,Szélerö Vép Kht公司成立於此。初始僅有5位合夥人,他們對於再生能源的願景有共同的想法,尤其針對風力發電的部分特別有興趣。這家公司屬於公益性質的社區自營的企業,大部分投資者與管理者均來自市鎮中有影響力的人士,監察人則為Vép市市長。該公司的發電提供Vép市使用,參與者得以分享公司的部分利潤,電力設備廠址的地主也可向公司要求租金。地方居民亦可藉由投資,受惠於該公司的產能與利潤的合作機制,這些皆是Szélerö Vép Kht公司逐步建立內部向心力的成功關鍵。

由於風力發電廠的建造,需要地方居民的強力支持,開發業者必須擁有與地方友好的人際關係。因此,投資者最後決定與Szélerö Vép Kht公司合作,協助Vép市鎮發展更具有效能的風力發電計畫。

Szélerö Vép Kht公司的營運計畫原本分為3個階段,共建造20座風力發電廠。第1期目標在2004年建造第1座電廠,至2005年已運作良好。然而公司在發展第2、3期目標時卻遇到瓶頸,原先預定分別要建造3座與16座的風力發電廠,卻未得到匈牙利能源辦公室(Hungarian Energy Office)的建造許可。因為當時匈牙利政府規定,2006年的風力發電量僅開放330MW的發電容量,並早已分配給特定的開發廠商。但匈牙利電力市場實際上需要1,500MW的風力發電容量,因此廠商之間開始爭奪於電力收購市場的存在空間,同時也影響到Szélerö Vép Kht公司的營運目標與新廠址的建造。

為了解決發展困境,達到長遠穩定的供電量目標,Szélerö Vép Kht公司於2007年開始採行一系列與民眾的對話策略和行動,以提升在Vép市的社會接受度。

打造資訊流通與平等對話平台

一、多元的想像與期待

在政策議題中,扮演不同角色的行為者,往往會有不同的想法,造成他們對風力發電的期待分歧。因此,首要工作便是瞭解多元觀點之間的差異。

例如,Vép市民的期望,是建造對環境友善的發電設備,並利用營運利潤幫助地方建設完善。相反的,匈牙利能源辦公室與匈牙利電力傳輸系統公司則都持反對意見,認為除非匈牙利電力市場開放更多風力發電的收購額度,否則Szélerö Vép Kht公司應停止第2期與第3期的營運目標。前者的理由是Szélerö Vép Kht公司僅需擁有1間發電廠,後者則強調申請設置新發電廠址的申請程序困難重重。不過,匈牙利境內風力發電廠廠址過於集中,不但造成地區上的失衡,也使得災害保險成本增加。

二、目標願景的比較

經過一番比較後,匈牙利環境經濟中心彙整出Szélerö Vép Kht公司在面對風力發電計畫發展時,最需要解決的4個問題,包括:(一)匈牙利能源辦公室限制330MW風力容量的規定;(二)風電計畫的政治問題,即所謂政治上的不確定和策略決策的缺乏;(三)民眾對風力電廠設置的地景接受度;(四)財務投資問題。

於是,計畫團隊訪問每一位地方居民的意見,並整理成單一個人的願景期待。同時,Szélerö Vép Kht公司也嘗試將擘畫出的願景,讓每一個參與的組織與成員,都能理解風力發電計畫的原委和對環境的影響,以及公司每階段的目標與營運步驟。經過多次溝通與協商,地方居民對Szélerö Vép Kht公司的營運方向更為明確,Szélerö Vép Kht公司也獲得更多居民的支持,同意建造更多的風力發電廠。

三、潛在衝突的解決

下一階段裡,計畫團隊經過集思廣益,提出若干潛在衝突的解決途徑,例如:調整風力發電機的設計或運作模式、資訊的公開與提倡新的研究等程序;財務方面,則可藉由民眾支持度的成長而增加投資,進而解決財務危機。

同時,1家同樣受困於申請設置新電力廠程序的組織:ĔDĂSZ,雖然並未與Szélerö Vép Kht公司形成商業聯盟,卻協助在一場會議上,向匈牙利貿易證照局發聲,指出證照局將Szélerö Vép Kht公司之計畫歸類成高危險的評估結果,這當中是有錯誤的。他們強調風力發電廠的安全性與地表造景的設計,間接與Szélerö Vép Kht公司通力合作,打開政府部門對設置電力廠址的程序限制。

四、意見交流的平台

2007年11月,Szélerö Vép Kht公司舉行一個小規模的工作坊,邀請17位不同的利害關係人,包括部長、能源管制部門、地方政府、風力發電業者、再生能源產業聯盟、地方居民、系統運作者、非政府組織等,藉由共同的討論、交換意見,找出可以解決窒礙狀態的方法。

其中,針對市場機制提出的解決辦法,為風力發電廠彼此可分享運送成本,人事部門可減少工作的時數等。財政機制方面,則可透過銀行融資、居民投資以及電力收購的分配,逐步減少財政負擔。

五、願景與共識的建立

經過一連串的對話與共識建立的成果,Szélerö Vép Kht公司重新調整了短期和中長期的方案目標。在短程目標方面,應持續擴展Vép市鎮居民的接受度,包含訂立協商的規範與說明會,確保當地多數民眾的支持態度。至於中長程目標,則是共同合作計畫,保持和其他風力發電廠商之間的合作,形成共同聯盟,在面對政府法規或反對意見時也更具說服力,並經過溝通過程,一同提出行動與解決方案。

六、令人滿意的結局

最後,Szélerö Vép Kht公司持續運作,並在2010年完成所有規劃期程內的建設,包含20座風力發電廠。因此,便有人稱呼其為「Szélerö Vép Kht原則」(Szélerö Vép Kht Principle)。它代表的不僅僅是一個風力發電廠解決困境的方法,也足以做為再生能源政策推行時,提高民眾接受度的指標方案。該公司的個案經驗,亦讓匈牙利政府藉此機會修正境內再生能源產業發展時,遇到的程序困境或政府法令規章的難處。

民眾支持是能源政策的重要關鍵

該個案最特別之處在於,Szélerö Vép Kht公司發展形式為一個社區自營的公益個體。這說明擴展風力發電廠的目標,不僅是增進公司的營運利潤,也能用於達成公眾福祉。在地民眾參與機制的確立,讓居民對公司產生認同感,促成共同願景的產生。公司的成員也認為,在工作坊獲得的意見,遠勝過於公司內部幕僚討論的解決途徑。換言之,民眾的參與及支持,是整個計畫成功的關鍵因素。

另外,該案也顯現資訊暢通平台的重要性,讓社會各層級的群體或個人,包括扮演不同角色的開發業者、注重觀感的地方居民、留意投資利益的相關利害人,都能在此平台上藉由溝通與妥協,改變原本具有差異的想法與願景,對能取代化石能源的新興能源計畫,建立起認同與期待。

因此,借鏡匈牙利風力發電的個案經驗,可發現早期參與、資訊揭露與平等對話機制的重要。最關鍵的是,將地方居民納入計畫內容決策的範圍,確保民眾參與機會的公平性與普遍性,以及訂立地方居民參與管道的辦法。這些都應做為政策決策的考量,提高社會大眾對環境與能源議題的共識,促使能源計畫或環境政策的推行更為順利,使全民都能致力於綠色能源的新環境思考。(作者為台灣大學政治學系助理教授、政治大學政治所碩士)


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