2007/01/05
經濟部能源局
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■撰文：黃瀕儀、詹滿色、黃宗煌
台灣加入WTO後，面臨農業貿易自由化壓力，必需開放稻米進口以及削減境內農業總合支持20％；水稻是台灣栽培面積最廣、農戶數最多的產業，但因生產規模較小，生產成本高，且在政府長期管制進口及保證價格收購制度的保護政策下，缺乏競爭力。而目前之休耕政策若只重「休耕補貼」，卻忽視環境管理，長期休耕淪為廢耕，將使農村文化、景觀逐漸凋零，因此休耕政策應該進行調整，讓農村生態得以永續發展。能源作物的推廣與利用，具有農業、能源和生態保育等三方面的效益，並為台灣農民提供另一土地利用的選擇。
生質能的發展需與推廣能源作物種植配合，降低料源成本有助於提高生質柴油之市場競爭力。但對此一議題過去缺乏實務經驗，多數農民也不瞭解其內涵與意義，因此筆者調查團隊於2005年7至8月間，對苗栗、彰化、台中、雲林、台南、南投、高雄及台北縣等8縣農民進行問卷調查，以瞭解土地利用型態的改變是否為農民所接受，而農民願意轉種能源作物所希望的配套措施為何？其願意轉作之面積有多少？茲分述如下。
問卷議題結果解析
全部受訪326家農戶中，約有152戶願意視配套措施及條件轉作，占總樣本的46.63％，仍有53.37％的農戶絕對不願意轉作。其中，台北、苗栗、台中及雲林，願意轉作的比例高於不願意者；其餘地區則不願意轉作者占多數。且願意轉作農家的農場主之平均年齡（58.83歲）較低、平均家戶全年所得（613,613元）及農業所得占家戶年所得的比例（46.35％）、持有土地面積（0.76公頃）、目前休耕面積（0.29公頃）均比不願意轉作的農戶（平均年齡60.97歲，平均家戶全年所得527,776元、農業所得占家戶年所得的比例42.95％、持有土地面積0.66公頃、目前休耕面積0.25公頃）為高。
所有樣本農戶中曾經種植過能源作物（油菜籽、向日葵及大豆）的有180戶，約占總樣本的55.38％，這些農戶中有意願轉作能源作物者有107戶，約占180戶的60％。另外，在152戶有意願轉作能源作物的農戶中，約70％曾經種植過能源作物。油菜籽為最常被種植的能源作物（70％），其次，約有55％的農戶種植過大豆。在這些有意願轉作的農戶中（149戶），有51.68％（77戶）的農戶選擇油菜籽為最優先選擇的作物；另外，約35.57％（53戶）的農戶選擇大豆為最優先選擇的作物，僅12.75％的農戶選擇向日葵為最優先選擇的作物。在3種政府配套措施的選擇中，所有農戶中，約50.34％（75戶）的農戶選擇由政府提供轉作補貼的政策，30％（45戶）的農戶選擇由政府保價收購的政策，選擇自行與廠商契作的農戶非常少。
以油菜籽為第1優先選擇轉作的農戶，其認為由政府提供轉作補貼的最低補貼金額每公頃至少須46,432元，其願意轉作面積為0.64公頃，如果採政府保價收購，則最低收購價格需約每公斤43元，其願意轉作面積為0.9公頃。如果是以向日葵為第1優先選擇轉作的農戶，其認為由政府提供轉作補貼的最低補貼金額每公頃至少須42,000元，其願意轉作面積為0.81公頃，如果採政府保價收購，則最低收購價格需約每公斤91.25元，其願意轉作面積為0.69公頃。若以大豆為第1優先選擇轉作的農戶，其認為由政府提供轉作補貼的最低補貼金額每公頃至少須49,091元，其願意轉作面積為0.69公頃，如果採政府保價收購，則最低收購價格需約每公斤46.91元，其願意轉作面積為0.92公頃。不管是哪一種作物，願意轉作的面積都約為自有及承租土地的95～100％之間。
依稻作農家選擇轉作能源作物與否的選擇行為Logit模型的估計結果：顯示農場主年紀越高者，越不願意轉作能源作物；北部地區轉作意願較中部為高，中部與南部無顯著差異。認為目前休耕補貼標準合理者較沒有意願轉作能源作物；曾經有種植能源作物經驗的農戶，越願意轉作能源作物；二期稻作純益越高者，越願意轉作能源作物；最後，認為轉種大豆純益會比現有作物高者，越願意轉作能源作物。
以Multinominal logit模型來區隔選擇不同能源作物農家的特性的結果顯示，偏好種植油菜籽的農戶相對於偏好大豆者而言，其位於北部地區且認為轉種油菜籽純益會比現有作物高，南部地區的農民相對不喜歡油菜籽；另外，就偏好向日葵相對於偏好大豆者而言，其年紀較輕且位於北部及南部地區，但認為目前休耕補貼金額合理者較不偏好轉作向日葵；最後，偏好種植油菜籽相對於偏好向日葵者而言，其年紀較高、有種植能源作物經驗、認為轉種油菜籽純益會比現有作物高，而住南部、認為轉種向日葵純益會比現有作物高者，比起油菜籽而言，偏好優先轉作向日葵。
整合政策開創三贏局面
政策之規劃深深影響土地使用型態及產權分配，各種獎勵及保價收購措施會衍生超額負擔（Excess Burden），也會扭曲能源市場；推廣生質能未來可能兌現的成就，以及造成的經濟、環境、社會衝擊，仍屬未定之數，有賴客觀、可信賴、透明化的決策評估系統，針對有關各能源作物的生產成本資料、影響生產成本的因素、各能源作物轉換為生質燃料所需之轉換成本、未來種植能源作物之後，各種能源作物之能源節約效益與環境效益、對農民所得的影響、以及各種能源策略及措施所形成環境效益、經濟效益、能源效益等加以評估。期盼在確切的評估與政策整合下，為農業、能源與環境開創三贏的新局。（作者分別任職於：中國文化大學經濟系、台灣海洋大學應用經濟系、清華大學經濟系）