2007/03/05
經濟部能源局
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■撰文：林 新
延續上一期的文章，本期作者論述中國隨著近幾年電力事業體制改革與進展、引進躉售投標及統一躉售電價制度等變遷和最近的變動趨勢。
中國在1979年實施對外開放，之後即進入高成長時代，在工業化的進展中，既存設備無法滿足電力需求。1985年為促進電源開發，中央政府除了先前指令性電價制之外，也引進指導制電價制、本利返還電價制、燃料、運費加算電價制等。本利返還電價制保證投資回收，對於保護外國投資人對中國電力部門的投資利益，發揮很大的功能。但該電價制卻降低了電力業者削減成本的意識，結果導致躉售電價的高漲。
在「本利返還電價制」之下，從1998至2000年中國供電過剩，藉由該電價制突顯電力公司獲得極高利益的事實。因此，中國政府廢止本利返還電價制度，引進經營期電價制度。此乃將水力發電會計上的運轉期間設定為30年，另一方面，火力發電的運轉期間從以往的15年延長為20年，返還期間視同運轉期間的制度。該制度對抑制電價上漲有一定的效果。
躉售招標的試驗性實施
2002年中國以發輸分離為契機正式實行電力事業體制改革，電價制度的改革居於重要位置。2003年7月國務院制定「電價改革方案」，同年9月在國家發展改革委員會、國家電力監管委員會、電網公司、五大發電集團三峽總公司等有關機構及業者參加的「全國電價活動會議」上公布，開始實施。電價改革方案的內容主要為於發輸電部門分離後，在發電部門實施躉售招標制的引進及零售電價的階段性自由化。
該方案的躉售招標制在部分地區進行試驗性實施後，將其經驗推廣至全中國。2006年7月躉售招標在東北地區、華東地區及南方地區進行試驗性實施。在這些地區設置躉售電力交易中心，東北地區、華東地區的地區電網公司為單一購買者（Single Buyer），南方地區除了南方電網之外，各省電網公司等也成為購買者。躉售招標的加入者，除汽電共生與自備發電之外，還有10萬瓩以上的火力發電機組，參加投標的發電量占其出力之10～20％。關於投標價格，政府因應供需狀況，基於競爭公平性與確保電價穩定性的原則，設定上限金額。2006年7月上限金額的水準約為該地區平均躉售電價的1.5倍左右。
二部制電價的試驗性實施
基於電價改革方案，躉售招標的試驗性實施開始之際，同時將已實施5年多的「經營期電價制」廢止，引進二部制電價。二部制電價由容量電價與從量電價組成，適用對象為加入躉售電力市場的發電機組。容量電價屬固定成本，從量電價係反應變動成本，容量料金依據政府設定的平均成本，從量電價部分由競爭市場決定。但是，電價制度的改革在2002年後半期由於電力嚴重不足遭到阻礙，無法依照預定時程完成進度。2004年開始僅在東北地區躉售電力交易市場進行試驗性實施二部制電價。
統一新設機組的躉售電價
長年以來持續維持「一公司一價格」、「一機組一價格」的躉售電價體系，依據發電機組的建設時期不同，造成躉售電價水準很大差異。例如，1985年以前建設的發電機組平均躉售電價為每度0.20元，而1985年以後建設者每度約0.32元，1997年建設者每度約0.41元，1999及2000年建設者每度約0.36元。如此，不只是對於電價管理增加困難，也妨害躉售招標的公平性。
電價改革方案中，採取對於在相同時期建設的相同種類之發電機組實施同一電價的方針，2004年4月國家發展改革委員會以京津唐（北京，天津，唐山）電網為開端，決心統一躉售電價。其電價水準由各個省級以上的電網自行決定，適用對象限定為加入躉售招標的新建燃煤火力。電價水準則以該區域的平均成本為基礎來設定，之後，中國政府參考煤價等市場變動要素統一修訂。電價的種類分為「有脫硫設備」與「無脫硫設備」兩種，有脫硫設備的發電機組每度可增加人民幣0.015元左右的優惠價格，適用較高的躉售電價。政府設定統一躉售電價，對躉售招標建構公平的平台，提升發電業者的成本意識和環境意識，期待增進生產力。目前，統一躉售電價制度適用於全部的電網。
引進煤電價格連動制
「煤電價格連動制」是國家發展改革委員會於2004年12月15日公布，乃基於「有關構築煤電價格連動制意見之通知」所確立之制度。電力業者要求引進煤電連動制之際，電力業者希望電價隨著煤價的上漲而連動漲價，可抵消運轉成本的升高部分。「有關構築煤電價格連動制意見之通知」中關於連動制定下列的原則：
一、實施煤電價格連動，原則上每6個月檢討1次，在該期間煤平均價格上漲5％以上時，才調高電價。
二、煤價上漲部分的30％由電力業者自行負擔。
三、燃煤火力的躉售電價上漲時，除了水力以外的其他電源類別的躉售電價不調漲。
四、零售電價與躉售電價同時調漲。但有關生活用、農業用、中小化學肥料工廠用者，為維持穩定，每年只上漲1次。
五、生活用電價上漲時，事前須召開公聽會。
六、調漲幅度由中國政府的價格管理機構決定。
七、省、自治區、直轄市級的電網依據單位別實施連動。亦即，各個電網的調漲幅度不同。
中國政府「有關構築煤電價格連動制意見之通知」公布之後，因循上述的原則，於2005年5月1日及2006年7月1日實施過2次煤電價格連動。煤電價格連動制可緩和煤公司與電力公司的競爭程度，但無法做為根本解決之對策。再者，經常會聽到來自許多用戶的抱怨，很多用戶指責本身就是煤電價格連動制的犧牲者。
中國電價制度的新趨勢
一、監控脫硫設備的運轉狀況
對於裝置脫硫設備的發電機組適用較高的躉售電價，乃政府希望藉由促進設置脫硫設備，達到削減SO2排放量的目的。但是從現況看來，雖然可以較高的電價售電，但為了節省脫硫設備的運轉成本，仍然有不少發電廠的脫硫設備不運轉。因此，於2006年7月1日之後，透過環保部門的線上觀測資訊，如遇有脫硫設備未正常運轉的情形時，各省的價格主管部門對該發電廠採取取消適用較高的躉售電價。
二、公平負擔再生能源的發電費用
再生能源資源豐富的區域，例如內蒙古、甘肅省等盛行風力發電開發。按照以往的方針，各電網必須購買再生能源的全部發電量，其追加的成本只好在該區域的電網內處理。結果，內蒙古等數個電網公司就訴苦，認為發生再生能源發電量愈多的電網其營運就愈困難的情況。因此，中國政府從2006年7月1日開始引進，在中國全國的零售電價中徵收每度人民幣0.001元的再生能源附加費用，其追加成本由中國全國用戶公平分擔。
三、推動二部制電價制度
在中國國家電監會指導之下，東北地區花費2年的時間試驗實施二部制電價制度，從2006年3月開始也在華中地區躉售電力市場試驗實施，目前正進行費率的設定作業。中國國家電監會訂定今後向中國全國推廣的方針。
四、全面展開躉售招標
2006年後半中國將解除電力不足的狀態，電力供需可取得均衡。中國國家發展改革委員會副主任張國寶認為這是全面展開躉售招標的契機。就2003年以來的電源開發狀況看來，2007年達到供需均衡，2008年左右將產生部分區域供給過剩。以中國五大電力為首，中國電力業者應覺悟今後的競爭將更嚴峻，為在躉售招標中求勝，須尋求電源結構合理化、抑制成本等因應對策。
中國在電價改革方面，因電價是國家大計，直接關係民生、產業競爭力，中國政府必需維持合理的水準。此意味著發電、輸配電、零售等各部門不可能實施全部電價的自由化，國家更不能完全廢止對電價的管理與管制。（作者任職於台電公司企劃處）