2005/07/05
經濟部能源局
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█撰文：黃宗煌
京都議定書在今年2月16日生效當天，國內各大媒體均以顯著篇幅報導相關信息，亦見政府官員及各界專家從多種角度發表許多主張與建言，堪稱百家爭鳴，盛況空前。面對各界觀點，政府及各產業應如何因應，確實是一件相當複雜的事，尤其是如何在國家減量目標與整體減量策略上取得共識的結論，更是大為不易。由於化石能源為CO2的主要來源，因此諸多攸關能源的問題也成為各界關切的焦點。
我國自產能源匱乏，高度依賴進口，進口來源又相當集中。而京都議定書生效所帶來的溫室氣體減量壓力，更使我國永續發展面臨嚴酷挑戰。整體而言，目前我國能源部門所面對的問題相當多，包括：能源安全、能源效率提升、國內外能源價格、能源與電源結構、再生能源發展、制度整合與創新、能源科技、溫室氣體減量、區域能源合作等。如何妥善地整合氣候政策與能源政策，研擬適當的政策工具，實乃當務之急。
國內研擬因應策略的問題探討
關於減量目標及因應策略的課題，筆者認為，如欲獲致利人利己的雙贏結果，國內產官學研應竭盡合作，釐清既存的多項根本問題，並提出解決之道。茲列舉如下：
一、確立國家立場
針對國家立場，可從對外與對內兩個層面定位。對外主要內容包括：
（一）我國對於全球暖化與溫室效應的理解與關切，包括國際社會致力於溫室氣體減量的必要性或重要性。
（二）讓國際社會瞭解我國所面對的衝擊與脆弱性，包括暖化的潛在衝擊、能源資源匱乏、人口密集度高、減量之總體經濟成本超高、國際政治地位特殊的障礙等。
（三）對國際社會表白我國的調適方針與原則，包括推動國際合作的意願、方向與方式。
對內政府應針對溫室效應與排放減量的國內外形勢，儘早讓國內利害相關之個體、團體、與組織瞭解我國未來調適因應的政策與策略，更重要的是要讓國人瞭解制訂這些政策並採行相關措施的必要性與合理性。
二、確認歷史排放量的可靠性與排放基線的準確性
對我國而言，排放量高居世界第22位的排序是一項極為沈重的包袱，其中值得關切的問題是，關於我國溫室氣體之歷史排放量的「估計值」是否正確。筆者認為相關主管機關宜重新確認歷史排放量的正確性，其重要理由有：
（一）採用IPCC之排放係數的適當性：雖然IPCC的排放係數有其科學基礎與權威性，但其於個別國家或地區的適用性仍有待驗證（事實上IPCC亦鼓勵各國自行提出更合適的本土化係數值），目前國內就缺乏本土性的排放係數，因此在推估排放總量時均直接採用IPCC係數。根據台灣大學教授楊盛行就甲烷等非碳溫室氣體的長期實地實測之結果顯示，IPCC的係數值遠高於我國本土係數值達七倍以上，實有待重新確認其適用性。
（二）排放量與GDP反向脫鉤的合理性：此二指標具有密切的正相關，是許多國家之歷史資料所難以棄卻的假說（Hypothesis）。近幾年，由於排放基線的準確性攸關國家與產業部門的減量責任及減量策略的影響評估，更可能影響到個別排放源的減量認證或環境稅負擔等重要的權益問題。因此，國內主管機關對此也應與各界充分合作，宜採用多種模式來預測排放基線。
三、慎選減量模式
1998年的全國能源會議結論，首度為我國提出一個減量目標，亦即「在完成精確可靠的估算前，暫以2020年二氧化碳排放量降到2000年水準（2.23億公噸或人均排放量10公噸）為參考值。」此種京都減量模式，目前仍受部分學者的青睞。問題是，京都模式是否適合我國善盡全球暖化之應負責任，並符合國家利益或永續發展之需？因為要選擇出適當的減量模式，就要立基於可接受的決策準則，並參考適當模型的評估結果，因此需慎重擇之。
四、整合政策工具
整合政策工具常被視為高難度且窒礙難行的工作，但其重要性卻不容忽視。舉例來說，排放交易與碳稅是國內常被提起討論的兩種減量的政策工具，筆者在許多場合都聽聞業者與工業局官員表達「喜交易，惡碳稅」的心聲。雖然排放交易是京都機制之一，但做為一種減量的境內措施，其與碳稅的利弊得失恐非業者想像的如此明確。其實在碳稅制度下，業者雖有繳費義務和責任，但碳稅與排放交易同樣具有「成本有效性」（Cost Effectiveness）的特性，而稅率高於交易價格的機會也不大，更重要的是，大有為的政府亦可能妥善運用稅收，促成「雙紅利」的境界，為繳費業者、環境、乃至於全體國人創造出三贏的局面。
五、重視減量方案的衝擊評估
不少人士在主張減量目標與減量措施時，都較少顧慮所持主張對總體經濟、產業發展、以及國民福祉的影響，依據這種決策模式所形成的政策，恐難符合國家永續發展之需。舉例而言，當國人極力主張否決某電廠計畫或其他重大耗能開發案時，一定要先清楚如此主張究竟是立基於怎樣的決策準則或目標？而這種決策準則是否適當（其社會可接受性如何）？發電廠所排放之溫室氣體所造成的外部成本（例如造成溫室效應、有損國家的國際形象、增加我國減量的總體經濟成本等），是否沒有其他機制將之內部化？一旦停建的主張得以如願，對於國內的永續環境、永續經濟、乃至於永續社會的影響，是否必然利多於弊？受利者與受害者又有何屬性上的異質？更重要的是，有那些工具或模型可賴以評估這些影響？
雖然目前沒有人可以針對上述問題提出具體無訛的答案，但是，產官學界至少應該讓上述問題長存於心，並盡最大的努力去求解答案。不必怕有問題而不知答案，只怕使用不正確的手段來應付問題，更怕不瞭解問題之所在。因此，減量方案的衝擊評估雖然不易，但終歸是應予以重視的「永無止境」的工作。（作者為清華大學經濟系教授）