2004/01/05
經濟部能源局
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▓撰文：吳榮華1、符綺豫、白裕成、陳郁元
我國於民國90年通過「石油管理法」，並據此訂定「緊急時期石油處置辦法」，其目的旨在於油源不足或油價大幅波動，有影響國內石油穩定供應或國家安全之虞時，授權中央主管機關採行必要處置措施以茲因應，惟至目前尚無實際運作經驗。本文旨在評析國內外之緊急時期石油處置措施及做法，以做為主管機關與各界之參考。
衡諸國外經驗，其對於緊急時期石油處置措施主要包括：
*資訊共享：石油生產國與消費國透過資訊交流共同穩定市場，目前國際能源總署（IEA）會員國及APEC經濟體已建立此機制。
*需求管制：當石油供應短缺時，石油價格遽升雖可使消費者減少消費量，但短期的石油價格需求彈性很小，因此有必要透過需求管制減少消費量，OECD會員國多數有相關管制措施。
*轉換燃料：在緊急時期使用其他替代能源以減少石油之消費量，例如以液化天然氣取代石油。
*石油增產：產油國於緊急時期增加產量以填補石油供應的缺口，例如波灣戰爭期間，沙烏地阿拉伯曾實施石油增產。
*安全儲油：如1973年石油危機後成立之IEA，共同發展應變措施及計畫。
綜觀以上各種措施，與大幅提升石油產能相較，安全儲油較為可靠且較易達成；與需求管制比較，安全儲油較具透明性，也較能有效地避免市場受到過大的衝擊或影響民生產業的正常運作；而轉換燃料使用並非短時間可及，也無法完全替代石油功能。由於安全儲油具備上述效益，因此被視為較有效的緊急應變措施。
美國於緊急時期的釋儲經驗
1990年8月2日，伊拉克攻打科威特造成石油供應每日短少430萬桶，對全球原油供應造成相當大的影響。因此IEA在1991年1月11日決定啟用緊急應變計畫。IEA緊急應變方式包含釋放儲油、需求管制、轉換燃料及增加產能等四大項，其中以釋出儲油為應變方式的國家佔五分之四，其它則以需求管制為主。茲以美國為例，說明其釋油作業及累積之經驗：
美國在1991年1月16日宣布，從戰備儲油SPR中釋出3,375萬桶原油，這是SPR第一次非試驗型的釋油。美國戰備儲油釋出作業主要時間點如表1所示，然而最後成交量與釋出量的比例僅約51％，主要係因價格不適當，以及釋出油品的品質與煉油廠預期所需要的品質不符合。 ＜插入表1＞
在美國經過波灣戰爭沙漠風暴（Desert Storm）之緊急釋油後，累積了多項實務經驗並研議具體之因應對策（見表2），值得我國借鏡。 ＜插入表2＞
緊急時期石油處置法源
依據我國「緊急時期石油處置辦法」第二條之規定：「本辦法所稱緊急時期，指油源不足或油價大幅波動，有影響國內石油穩定供應或國家安全之虞，經中央主管機關認定並公告實施石油管制、配售、價格限制及安全存量之調整、提撥及運用措施之期間。」
辦法中所稱的油源不足，乃指國際上因相關因素（如政治、經濟、戰爭、罷工等）或國內石油煉製業因罷工、工業安全、天災或其他因素，致使預期輸入量或供應量減少10％以上。而油價大幅波動，指因政治、經濟、戰爭、罷工、工業安全、天災或其他因素，致國際油價累積上漲50％以上。
上述規定顯示，我國「緊急時期石油處置辦法」對於油源不足，或油價大幅波動之認定，門檻相當高。
緊急時期石油處置措施評析
我國為小型經濟體，政府安全儲油成本高，應特別重視其成本效益。我國已依「石油管理法」規定，逐步建立30天政府安全儲油，以做為緊急時期石油處置措施之一，目前已順利標售燃料油及液化石油氣各10萬公秉。同時在成本效益考量下，以購、儲、釋一元化及境內記帳式儲油方式委託石油公司代儲。然而，受採購預算及相關法令規範，未來政府安全儲油預計有半數以上為原油，有鑑於美國於波灣戰爭釋出SPR之經驗，如何妥善規劃政府原油釋出作業，俾使政府安全儲油更具彈性及效益，實為重要之課題。
於緊急時期時，因釋出原油尚須經過煉製程序，因此釋出成品油之成效較釋出原油佳。此外，由於我國係採記帳式儲油，可避免長期以封存式儲存成品油產生品質變質之困擾。再者，由於我國「緊急時期石油處置辦法」之釋油門檻相當高，考量政府儲油效益（減少原油轉換成品油之成本）、實務作業（如代儲業者油槽分布）及於緊急時期釋油之有效性（釋出成品油較佳）等因素，如何有效結合各界力量釐清上述問題，建立將政府安全儲油之原油轉換成成品油機制，實係現階段宜積極處理之課題。（作者為成功大學資源工程學系副教授1及研究生）
表1：美國戰備儲油釋出作業（1991年）
表2：美國戰備儲油釋出經驗