2004/08/05
經濟部能源局
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▓撰文：徐守正
電力市場改革屬於政府施政的一環，與公共政策的形成與運作方式，有著密不可分的關係。對公共政策相關議題進行研究，有助於市場參與者及市場改革規劃設計者，具體掌握影響政府決策及政策內容的因素，針對政策運作過程的缺失尋求改善之道。
由公共政策的角度切入，尤其是從政府與市場的角度探討電力市場改革，可以更寬廣的視野，以更客觀、實用及系統性的思維，審視各國電力市場改革的步驟，對釐清電力市場改革的理論與實際，還原電力產業市場化的過程，將能提供具體清楚的方向。
制衡與匡正之間
政府與市場的關係，在各國電力產業發展過程中，是彼此相互需要卻又相互抑制的，二者相輔相成的程度，亦顯示了各國政治及經濟體制的特色。就科際整合的觀點，政治學是探討資源權威分配的學科，經濟學是探討資源經濟分配的學科，而公共政策則是探討政府如何透過權威性活動，以對社會資源進行妥適分配的學科，三者最終目的皆在為政策所用，具有難以分割的關聯性。
就經濟學的觀點，市場機能及供需法則自由運作的結果，有利達成較佳的社會資源配置效率，但完全競爭市場在實際的經濟體系中並不存在；當市場機能受限於公共財、外部性、不完全競爭、資訊不均、所得分配等因素，無法發揮作用時，仍有賴政府適度介入，以匡正市場失靈的缺失。相反地，非市場機制本身亦非毫無缺陷，政府介入私部門經濟活動或進行市場干預的結果，若使得市場秩序更加混亂，或導致更高的社會成本時，又往往必須藉由採行市場機制政策，以匡正政府失靈或政策失靈的缺失。
＜插入圖：政府與市場的關係＞
市場機能與市場失靈，是一體的兩面，二者是相生相隨的，既是電力產業獨佔形成的主要原因，亦是目前各國推動電力市場首須釐清與克服的議題。由於電力市場與經濟活動和民眾生活的連動性甚高，市場設計如未能針對市場失靈情況，有效的事前防範與事後因應，則可能導致災難性的結果，一如美國加州電力市場改革導致發生能源市場危機仍殷鑑不遠。
近年來，由於非市場機制本身的缺陷，如管制成本過高、不利提升電業經營效率、不利技術及服務創新等；另外則由於各國能源供需情況、政經情勢、產業結構及市場競爭態勢，在科技進步、電業管理制度革新及全球化經濟思潮的影響下，已逐漸產生較大的轉變，促使各國政府檢討既有的電業政策，解除法令設限造成的市場進入障礙，採行各項市場促進及活化措施，使電業轉朝市場經濟體制的方向發展。
三四作法分項細說
為提供國內各界參考，本文嘗試以市場機制及非市場機制政策，對目前各國電力市場改革的作法做大致上的分類與介紹。
＜插入表：國外電力市場改革的作法＞
如附表所示，政府為矯正市場失靈的缺失，可採行的政策工具有市場機制及非市場機制二類，前者適用於市場機能可發揮作用的情況，後者適用於市場機能無法有效發揮的情況。大致上，在市場機制政策方面可採行的措施有：
一、市場的自由化
對於已經存在的市場，由政府解除法令設限造成的市場進入障礙，如解除管制、民營化、合法化等措施。國外作法包括：產業結構重整；各業別會計獨立；開放發電及零售市場競爭；電網開放使用；由輸配電業義務提供系統併聯服務。
二、市場的促進
對於目前不存在有市場機能的市場，由政府設法建立市場機制，如透過財產權及使用權的定義與定價，以對相關財貨進行經濟分配，或創造其他可市場化的財貨。國外作法包括：頻率調節、發電備用容量及輸配電容量財產權的定義及定價；創造其他可市場化的財貨；解除零售價格管制；提供用戶購電選擇權。
三、市場的活化
對於市場機能無法有效運作的市場，由政府採行若干措施予以活化，如成立公開競價制度或集中交易市場。國外作法包括：成立電力現貨集中交易市場；建立長短期交易體系；建立區域性輸電組織；以區位定價法管理輸電壅塞、迴流電力及線路損失；建立網路即時資訊公告系統；降低電力零售交易的成本。
在非市場機制政策方面，政府可採行的措施則有：
一、誘因政策
利用課稅和補貼以引導目標群體的行為。國外作法包括：課徵化石燃料稅；提供再生能源、新興發電技術補貼或獎勵；公用電業以避免成本收購發電業者產出電力；建立發電容量費用給付機制；採行績效管制措施。
二、管制政策
建立規則以規範目標群體的行為。國外作法包括：能源配比、廠址選擇、建廠執照、環評、污染排放之規定；電廠不得無故停歇業之規定；訂定集中市場上限價格；輔助服務認證及績效評估制度；沿用成本加計報酬率管制；電價費率及服務品質之規定；供電義務或最終供電來源之規定。
三、非市場供給政策
由政府對目標群體直接供給財貨或勞務。國外作法包括：指定可靠度優先調度機組；特定類型的發電機組不得決定集中市場各時段價格；發電業者須分攤發電備用容量及將功率因數控制在規定範圍；成立獨立的系統操作機構、市場操作機構、市場支援服務公司。
四、保險與救助政策
由政府對目標群體提供保險或救助。國外作法包括：公用電業套牢成本回收機制；電業從業人員失業救濟或轉業輔導；消費者權益保護。
由於附表中內容離完整實用的目的，尚有相當大的距離，因此未來仍將有修正與精進的空間。（作者任職於台電公司企劃處）
＜圖說＞
圖1：政府與市場的關係
表2：國外電力市場改革的作法