談公用電業套牢成本的處置

▓撰文：徐守正

公用電業在市場開放競爭後，產品價格將不具市場競爭力。如何估算、吸收、補償公用事業套牢之成本，值得注意。

套牢成本（Stranded Costs）指的是，公用電業在市場開放競爭後，因為產品價格不具有市場競爭力，無法藉由未來各基期營收，回收全部既生成本的情況，實務上以發電資產投資成本佔大宗。至於廣義的套牢成本則包括：與獨立發電業（IPPs）原先訂定的長期購售電合約（PPAs），其合約價格高於本身發電成本，或可以較低價格於市場購入相同電力的情況；為配合公共政策要求，無法於市場開放競爭後回收的成本，例如在環保方面的污染防制成本；其他因應產業結構、管制架構及市場環境改變所增加的成本等。

前述各項成本係公用電業在傳統管制架構下，經由電業機關或管制機構合法授權從事的投資，雙方（政府與公用電業）的合意雖未必見諸相關法規或契約協議，但理論上屬於隱性的管制性合約（Implicit Regulatory Contract），係公用電業（含電業投資人及從業人員）與電業主管機關及管制機構長期互動的重要基礎。

我國目前電業管制架構目前雖仍係以行政監督為主，加以公用電業所有權以公股佔絕大多數，有關公用電業套牢成本的處置，可採行的方法或許與國外不盡相同，但基於信賴保護原則、對民間投資人及私有財產權的尊重、健全公用電業財務結構、保障電業從業人員權利、降低改革的政治阻力等考量，本文認為，在不影響市場公平競爭及提高零售電價水準的情況下，政府仍宜設法提供公用電業回收此部分成本的機會。

套牢成本的估算方法

我國現階段電業自由化的推動，目前仍存有許多不確定性，在市場未來走向尚未完全明朗前，並不容易對公用電業因為市場環境及管制架構改變，可能產生的套牢成本金額作精確的估算。此外，就國外經驗及作法而言，對套牢成本金額的估算，可採多種不同的方法，不同方法的優缺點亦不盡相同，選擇時必須對不同方法的成本、難度、時間、精確度等，作適當的考量。大致上，可將套牢成本的估算方法分為以下幾類：

一、有關套牢資產及資產價值的認定，係透過較為主觀的行政程序（Administrative Methods），或相對較為客觀的市場參考價格決定（market-based methods）。
二、有關套牢成本金額的估算，是以事前方式（市場開放競爭前）或事後方式（市場開放競爭後）為之。
三、有關套牢成本金額的估算，係以由下而上方式（bottom up），分別計算不同資產的成本及收益後加總得出，或以由上而下方式（top-down），總合計算公用電業的整體成本及收益後得出。

至於目前國外常用以估算套牢成本的實務作法則大致包括：由資產的拍賣價格決定（資產帳面價值減資產拍賣價格後得出），屬於以事後方式、由下而上、以市場價格為導向的作法；分別針對每項發電資產（發電機組）未來各基期營收進行預估後減去資產的固定成本，屬於以事前方式、由下而上、以行政程序法為導向的作法；依據公用電業實際因為用戶移轉購電來源所減少的電費營收，作為估算套牢成本金額的基礎，屬於以事後方式、由上而下、以行政程序法為導向的作法。

套牢成本的回收方式

在估算得出套牢成本金額後，再來則是透過何種費率設計及收費對象，公平合理的回收與分攤套牢成本，相關的費率設計考量包括，能否充分回收成本、能否適當反映成本關聯性、能否有效提供經濟訊號、是否公平分配用戶與股東的風險、訂價方法是否透明、行政管理是否簡易等。由於前述各項目標，彼此具有若干的衝突性，選擇時應作通盤的考量與取捨。

至於目前國外常用以回收（分攤）套牢成本的作法則大致包括：

一、將套牢的電業成本予以證券化（Securitization），例如由政府對公用電業發行的公司債提供擔保，藉由延長套牢成本回收年限（例如五至十年），及向特定或所有用戶強制徵收費用方式，由未來各基期現金流量中回收套牢成本。
二、以事前方式估算得出套牢成本金額，藉由向移轉購電來源的用戶收取退出費（exit fees）方式，分期回收套牢成本。
三、以事前方式估算得出套牢成本金額，透過向所有用戶徵收電網通路費（access charges）方式，分期回收套牢成本。
四、依據市場實際發展情勢，持續對套牢成本估算金額進行調整，再透過不同的成本分攤機制，分期回收套牢成本。
五、允許公用電業透過若干的績效管制（performance-based）或成本分攤（cost-sharing）方法，回收部份的套牢成本。

套牢成本面面觀

基於決策上的需要，我國未來如果必須以事前方式估算套牢成本金額時，必須取得更完整的參考資訊，包括公用電業與獨立發電業訂定的購售電合約期間及內容、發電及電力零售市場開放競爭後的走勢、民間業者加入市場競爭的意願、發電類別（成本）、發電燃料價格、資金取得成本、預估報酬率、運轉年限等、公用電業未來適用的費率管制方式（是否仍為成本加計報酬率管制）等，方能對不同市場及管制情境進行假設，據以模擬估算出不同情況下的套牢成本金額。相反地，我國未來如果必須以事後方式估算套牢成本金額時，則可依據公用電業實際拍賣發電資產的價格、轉投資成立發電子公司的價格（資產作價或釋股價格），或參考實際的市場價格（如電能或輔助服務的集中市場價格），依據公用電業實際減少的營收，以較精確（不具爭議）的方式估算套牢成本金額。

在降低套牢成本衝擊方面，公用電業可採行的措施包括：出售或提前除役可能產生套牢成本的發電機組、與獨立發電業重新協商購售電合約內容。在套牢成本的回收（分攤）方面，公用電業則可透過與政府進行協商，爭取於特定過渡期間內回收特定項目的套牢成本，或透過強制徵收費用方式（如CTC費用），透過電網進出費回收套牢成本，甚至可考慮國外將套牢成本予以證券化的作法，由政府對公用電業發行的公司債提供擔保，藉由延長套牢成本回收年限，及對用戶強制徵收費用方式，由未來各基期的現金流量中，對公用電業套牢成本提供補償。（作者任職於台電公司企劃處）