2004/11/05
經濟部能源局
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▓撰文：徐守正
美國採聯邦與各州分權設計，憲法未授予聯邦政府或未禁止各州政府行使的權力仍留予各州。在前述架構下，有關美國電力市場改革的推動，其屬於全國性的規定與作法，係由聯邦能源管制委員會（FERC）負責。依據美國能源部（DOE）官方資料顯示，美國推動電力市場改革的目的，在於透過開放電力市場競爭，加速新興發電技術的引用，以降低電價水準及縮小區域電價差異。
美國在電力市場改革的推動力上，由於以複循環及燃燒式渦輪發電為主的新興發電技術，目前在建廠成本、發電成本及運轉維護成本上，已較傳統燃煤及核能發電機組取得較佳的市場競爭優勢，加以具有發電效率高、污染排放少及建廠前置時間短等優勢，近年來廣為非公用發電業（NUGs）採用的結果，導致美國電力市場產生連鎖性、結構性及難以回復的變化。
美國電力市場改革的發展過程，以1978年為分水領，該時點之前，為傳統電業管制架構，電業經營係以綜合電業區域獨佔型態為主，主要的電業管制規定包括：聯邦電力法（the Federal Power Act of 1935）、公用事業控股公司法（the Public Utility Holding Company Act of 1935）及各州的能源法規與公用事業法規。該時點之後，聯邦政府陸續透過修法及立法，解除法令設限造成的市場進入障礙，採行多項市場促進及活化措施。本文即以四階段時程，分析探討美國電力市場改革之發展歷程。
＜插入表：美國電力市場改革的發展歷程＞
四階段逾七十年
◎第一階段：開放發電競爭（1978-1992年）
為鼓勵汽電共生（Cogeneration）及再生能源（Renewable Energy Resources）發展，美國國會於1978年11月8日，通過公用事業管制政策法（the Public Utility Regulatory Policies Act of 1978；PURPA），解除對非公用發電業（Non-Utility Generation；NUG）的管制，為開放發電市場競爭揭開了序幕。該法規定，公用電業必須以本身額增發電成本，亦即迴避成本或避免成本（avoided cost），收購合格發電設施（Qualifying Facilities；QFs）產出的電力，並有義務以合理價格提供此類發電設施所需的備用電力。
＜插入圖：美國非公用發電業（NUGs）的歷程與分類＞
◎第二階段：開放輸電使用（1992-1999年）
為促進電力批發市場競爭，美國國會於1992年通過能源政策法（the Energy Policy Act of 1992；EPA），豁免1935年公用事業控股公司法（PUHCA）的規定，大幅放寬非公用發電業（NUGs）參與電力批發市場競爭的限制，稱為豁免可從事批發交易的發電業（Exempt Wholesale Generators；EWGs），並授權聯邦能源管制委員會（FERC）得要求公用電業開放輸電線路供其他公用電業、非公用發電業及其他的電力批發市場參與者公平使用，使美國電力市場由原先的局部開放發電競爭，進入全面開放發電競爭及電力批發市場競爭時期，對美國電力市場後續發展產生了深遠及本質性的影響。
依據1992年能源政策法之相關規定，聯邦能源管制委員會（FERC）於1996年4月24日，發布第888號及第889號命令（the Order 888 and Order 889 of 1996.04.24），對下列事項提出規範：要求公用電業提供第三方市場參與者公平無歧視的輸電使用；要求公用電業對不同項目的供電成本採行分離計價；要求公用電業將輸電操作功能予以獨立，提供公用電業回收套牢成本的機會；要求公用電業開發網路即時資訊公告系統（Open Access Same-time Information Systems；OASIS），提供市場參與者即時的輸電資訊。
◎第三階段：區域輸電組織（1999-2002年）
因應輸電網路開放使用後的需要，聯邦能源管制委員會（FERC）在1999年12月20日，發布第2000號命令（the Order 2000 of 1999.12.20），對區域性輸電組織（Regional Transmission Organization；RTO）進行規範，主要議題包括：RTO的中立角色、RTO的範圍與區域特性、RTO的操作權限，及其他與系統短期可靠度相關之議題。
◎第四階段：標準市場設計（2002-2005年）
為使電力批發市場的功能更為完整，建立全國適用的電力批發市場平台，聯邦能源管制委員會（FERC）於2002年7月31日，針對標準市場設計（Standard Market Design；SMD）公布提議規則（a NOPR on SMD），公開徵詢各界意見，並於2003年4月28日公布政策白皮書（the White Paper on Wholesale Market Platform of 2003.04.28），揭示未來的工作重點，包括：建立區域性獨立電網操作機構，建立區域性的輸電規劃程序，建立合理公平分攤輸電網路成本的方法、市場監控及防制市場壟斷力的機制，建立電能及輔助服務的現貨交易市場，提高電網壅塞管理的資訊透明度與效率，及輸電容量使用權的定義與定價方法，以確保系統運用所需資源充足無虞。
他山之石分述異同
美國電力市場改革的推動，與其他國家的相似點在於：市場改革係以漸進及由上而下方式進行，發展歷程可大致分為「開放發電競爭」、「開放輸電使用」、「區域輸電組織」及「標準市場設計」四個階段，在1992年能源政策法（the Energy Policy Act of 1992；EPA）通過後，提供了發電業者公平使用輸電網路的法源依據，市場改革有加速進行的趨勢。現階段推動重點為：在兼顧電力系統規劃與運用需要的原則下，建立高效率、公平及資訊透明化的電力批發市場交易平台。
與其他國家的差異點在於，聯邦與地方採分權設計，聯邦能源管制委員會在政策作為上，面臨法源授權不足及雙軌體系難以整合的問題。此外，美國電業所有權係以私有為主，要求民營公用電業作所有權分割，存有相當大的政治阻力。在前述約束條件下，容易因為市場過度集中或業者行使市場壟斷力，產生不當競爭或競爭遭限制的情事，在無法採行事前預防措施的情況下（市場結構基準），未來有關市場壟斷力的防制，將係以事後對策為主（市場成果基準）。（作者任職於台電公司企劃處）
表1：美國電力市場改革的發展歷程
圖2：美國非公用發電業（NUGs）的歷程與分類