2003/09/05
經濟部能源局
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▓整輯：何秀玲
電力自由化的目的在於打破傳統電業自然獨佔的現象，希望在電力市場中引進市場競爭的機制，進而提升資源的使用與配置效率，使得電業能更有效率的經營，並且嘉惠各級消費者。
談到電力自由化，實在是一項非常複雜的議題。試想，台電公司以27,000名員工如此龐大的組織，透過環環相扣，綿延長遠的工作流程，僅製造出一種商品與服務——電力，由此就可以大略領會電力的獨特性。如果要在電力這個產銷一致的產業中，將其分割成不同市場進而從事競爭，將會面臨許多的難題。本文茲就發電、輸電、配電等電力系統中的三大部門，向讀友介紹其面對自由化的主要議題。
自然特性難以抹滅
從各國自由化的經驗來看，輸配電網路由於具有自然獨佔（區域獨佔）的特質，即使在自由化之後，輸配電部門仍不具備競爭的可行性，因此仍然必須接受政府的管制，但為配合電業的自由化，輸配電部門的定位必須有所改變。
基於電力必須透過網路傳輸才能從生產端送到用戶端的特性，在電力自由化後，輸配電部門基本上扮演著「公共運輸者」的角色，亦即所有人都必須在公平的基礎下使用網路設備。因此，在自由化的制度設計上，決策者除了考量如何使所有人能公平的使用網路外，另外的一個重要考量因素，即在於如何提供誘因，使業者願意增建必要的輸配電網路。
除了輸配電部門外，在整個電力產業中，真正能夠引進競爭機制的就屬發電與售電部門。而由於電力事業特有的限制或特性，在引進競爭的同時，必須從許多不同的角度來考量，經過綜合的判斷規劃後，才能設計一套合理可行的制度。
預期競爭的主戰場
在現階段的「電業法修正草案」修法精神之下，未來電力市場將呈現與現在由台電公司獨佔之完全不同面貌。在發電市場部份，現階段規劃之市場競爭機制，主要是透過雙邊實質合約與集中競價之不平衡市場呈現。在允許實質雙邊合約下，發電業者可直接尋找具有用戶選擇權之用戶，而用戶也可選取電價相對較低的發電業者。透過非公開性的競價過程，成本較低的發電業者自然能得到銷售電能的機會；另外對於沒有簽訂雙邊合約的業者，也可在集中競價之不平衡市場中，獲得一個公開競價的機會。
由於享有用戶選擇權的大用戶是發電業者簽訂雙邊合約的對象，因此，對於大用戶而言相對有利；但對於小用戶而言，可能就必須面臨不平衡市場價格波動的風險，因為即使綜合電業之電價是受到管制，管制電價之決定仍是以實際電能價格為依據，當即時市場之價格飆漲，管制機構自然必須重新調整電價結構，否則對配電公司而言，將面臨如加州三大電力公司相同的窘境。
對於市場之潛在參與者而言，若擁有購電選擇權之用戶都已經與既有發電業者簽訂雙邊合約，其將被迫進入集中競價之不平衡市場，如此在不平衡價格波動較大的情況下，業者之投資決策可能會趨於保守，這也將不利於未來市場的發展。
走向不同的兩個市場
雖然全面開放電業部門自由競爭是目前電業法之修法方向，但由前文所述之國外輸電市場經驗可知，實際上輸電市場未來競爭的可能性將遠低於發電市場。以目前台灣輸電網路的設置情況來看，若台電公司目前進行的第六輸變電計畫能在預定的95年12月完工，則短時間內可能不需要新增輸電線路，這也表示新的業者加入空間有限，而在目前輸電線路所有權仍歸於台電公司的情況下，未來輸電網路仍由一家經營的可能性極高。也因為如此，在行政院版之電業法修正草案下，輸電網路之定位乃為「公共運輸者」，屬於公用電業，仍須由主管機關監督及管制其運作。
相較於輸電市場而言，配電市場的發展性就相對較高，但可能的發展仍須視未來主管機關的政策而定。舉例而言，營業區域的劃分方式對於未來配電業的發展就有極大的影響。大範圍的區域劃分方式會使業者的進入門檻較高，相對影響業者的投資意願；小範圍的區域劃分方式雖使業者進入容易，卻也增加管理上的負擔。這些問題，端賴未來主管機關的態度而定。
牽一髮而動全身
上述之分析基本上乃就個別市場來看，事實上個別市場的發展也會彼此互相影響。假設未來發電市場之競爭不如預期，或業者投資意願不高，導致發電價格節節上漲，對於負有供電義務的配電部門而言，在價格受到管制且必須考慮用戶的可接受範圍下，購電成本未必可全然反應，如此將嚴重影響配電業者之經營；又若輸電網路的設置無法如預期完成或無法趕上市場的需要，則對於發電業者而言，面臨網路壅塞的問題將增加其經營上的不確定性，此時調度規則的合理性與接受性就成為市場能否正常運作的關鍵。
另外若未來配電部門仍全然掌握在台電公司手中，則用戶選擇權開放的情況，將成為影響其他IPP（獨立發電業者）業者經營的關鍵。在各項策略的運用之下，電力成本的高低將不會是企業經營能否成功的唯一因素，因此，即使民營IPP業者之發電成本低於台電公司，並不表示可保證其未來必然能在市場生存。
從上面的簡單分析可以發現，不同部門的電力產業之間，彼此仍緊密的連接，牽一髮而動全身，由此亦可以凸顯出電力自由化議題的複雜性，更需要周密而整合各市場狀況的整體性設計。
政策與市場競爭之間
除了上述的討論之外，政府政策在未來市場的競爭上仍將會有深遠的影響，就目前的具體規劃內容而言，能源配比政策是其中主要的項目。為執行能源政策，落實能源配比任務，在電業法修正草案第七條中，責成綜合電業及發電業設置天然氣及再生能源發電機組，其容量佔各該電業總容量之比例，應分別達中央主管機關所定之能源配比以上，對於發電燃料有一定的限制性。
由於能源配比是政府的預定政策，因此將來每一個發電業者都必須去落實執行，而這對於市場的競爭也會有所影響。在目前的電業法修正草案中，對於電力業者執行能源配比政策之方式主要有兩種，即責成各發電業者自行擴建機組達成各項能源配比目標、以繳交能源基金折抵部份能源配比義務。
基本上，能源配比政策乃是政府希望透過強制性的命令，而達成推廣高效率與潔淨能源的政策目標，但這樣的強制性命令方式，對於整個社會資源的配置上，事實上可能會產生一些衍生性的問題，影響到市場參與者間的競爭關係。但不論如何，在配合政府政策的基本前提之下，綜合電業或發電業者都必須尋求對自己最有利的方式，來執行能源配比政策。
未來生活重要的一環
我國電業法修訂的主要精神，與世界各先進國家是一致的。但由於電力市場的特殊性，每個國家的國情亦不相同，對於國外的成功模式，很難全套加諸在我國身上同時獲致成功，況且各個施行電力自由化的國家，對於相關議題均仍在摸索與改進之中。
在簡單介紹電業各市場的特性以及其相互的關聯性後，我們期待電業法的修正通過，將台灣電力市場帶入自由競爭的發展之中，在公平、公正、符合全民需求的情況下，將台灣電力帶入一個新的世代。