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一樣產品,不同市場——發輸配市場與電力自由化的關係

2003/09/05 經濟部能源局 點閱人次: 589

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▓整輯:何秀玲

電力自由化的目的在於打破傳統電業自然獨佔的現象,希望在電力市場中引進市場競爭的機制,進而提升資源的使用與配置效率,使得電業能更有效率的經營,並且嘉惠各級消費者。

談到電力自由化,實在是一項非常複雜的議題。試想,台電公司以27,000名員工如此龐大的組織,透過環環相扣,綿延長遠的工作流程,僅製造出一種商品與服務——電力,由此就可以大略領會電力的獨特性。如果要在電力這個產銷一致的產業中,將其分割成不同市場進而從事競爭,將會面臨許多的難題。本文茲就發電、輸電、配電等電力系統中的三大部門,向讀友介紹其面對自由化的主要議題。

自然特性難以抹滅

從各國自由化的經驗來看,輸配電網路由於具有自然獨佔(區域獨佔)的特質,即使在自由化之後,輸配電部門仍不具備競爭的可行性,因此仍然必須接受政府的管制,但為配合電業的自由化,輸配電部門的定位必須有所改變。

基於電力必須透過網路傳輸才能從生產端送到用戶端的特性,在電力自由化後,輸配電部門基本上扮演著「公共運輸者」的角色,亦即所有人都必須在公平的基礎下使用網路設備。因此,在自由化的制度設計上,決策者除了考量如何使所有人能公平的使用網路外,另外的一個重要考量因素,即在於如何提供誘因,使業者願意增建必要的輸配電網路。

除了輸配電部門外,在整個電力產業中,真正能夠引進競爭機制的就屬發電與售電部門。而由於電力事業特有的限制或特性,在引進競爭的同時,必須從許多不同的角度來考量,經過綜合的判斷規劃後,才能設計一套合理可行的制度。

預期競爭的主戰場

在現階段的「電業法修正草案」修法精神之下,未來電力市場將呈現與現在由台電公司獨佔之完全不同面貌。在發電市場部份,現階段規劃之市場競爭機制,主要是透過雙邊實質合約與集中競價之不平衡市場呈現。在允許實質雙邊合約下,發電業者可直接尋找具有用戶選擇權之用戶,而用戶也可選取電價相對較低的發電業者。透過非公開性的競價過程,成本較低的發電業者自然能得到銷售電能的機會;另外對於沒有簽訂雙邊合約的業者,也可在集中競價之不平衡市場中,獲得一個公開競價的機會。

由於享有用戶選擇權的大用戶是發電業者簽訂雙邊合約的對象,因此,對於大用戶而言相對有利;但對於小用戶而言,可能就必須面臨不平衡市場價格波動的風險,因為即使綜合電業之電價是受到管制,管制電價之決定仍是以實際電能價格為依據,當即時市場之價格飆漲,管制機構自然必須重新調整電價結構,否則對配電公司而言,將面臨如加州三大電力公司相同的窘境。

對於市場之潛在參與者而言,若擁有購電選擇權之用戶都已經與既有發電業者簽訂雙邊合約,其將被迫進入集中競價之不平衡市場,如此在不平衡價格波動較大的情況下,業者之投資決策可能會趨於保守,這也將不利於未來市場的發展。

走向不同的兩個市場

雖然全面開放電業部門自由競爭是目前電業法之修法方向,但由前文所述之國外輸電市場經驗可知,實際上輸電市場未來競爭的可能性將遠低於發電市場。以目前台灣輸電網路的設置情況來看,若台電公司目前進行的第六輸變電計畫能在預定的95年12月完工,則短時間內可能不需要新增輸電線路,這也表示新的業者加入空間有限,而在目前輸電線路所有權仍歸於台電公司的情況下,未來輸電網路仍由一家經營的可能性極高。也因為如此,在行政院版之電業法修正草案下,輸電網路之定位乃為「公共運輸者」,屬於公用電業,仍須由主管機關監督及管制其運作。

相較於輸電市場而言,配電市場的發展性就相對較高,但可能的發展仍須視未來主管機關的政策而定。舉例而言,營業區域的劃分方式對於未來配電業的發展就有極大的影響。大範圍的區域劃分方式會使業者的進入門檻較高,相對影響業者的投資意願;小範圍的區域劃分方式雖使業者進入容易,卻也增加管理上的負擔。這些問題,端賴未來主管機關的態度而定。

牽一髮而動全身

上述之分析基本上乃就個別市場來看,事實上個別市場的發展也會彼此互相影響。假設未來發電市場之競爭不如預期,或業者投資意願不高,導致發電價格節節上漲,對於負有供電義務的配電部門而言,在價格受到管制且必須考慮用戶的可接受範圍下,購電成本未必可全然反應,如此將嚴重影響配電業者之經營;又若輸電網路的設置無法如預期完成或無法趕上市場的需要,則對於發電業者而言,面臨網路壅塞的問題將增加其經營上的不確定性,此時調度規則的合理性與接受性就成為市場能否正常運作的關鍵。

另外若未來配電部門仍全然掌握在台電公司手中,則用戶選擇權開放的情況,將成為影響其他IPP(獨立發電業者)業者經營的關鍵。在各項策略的運用之下,電力成本的高低將不會是企業經營能否成功的唯一因素,因此,即使民營IPP業者之發電成本低於台電公司,並不表示可保證其未來必然能在市場生存。

從上面的簡單分析可以發現,不同部門的電力產業之間,彼此仍緊密的連接,牽一髮而動全身,由此亦可以凸顯出電力自由化議題的複雜性,更需要周密而整合各市場狀況的整體性設計。

政策與市場競爭之間

除了上述的討論之外,政府政策在未來市場的競爭上仍將會有深遠的影響,就目前的具體規劃內容而言,能源配比政策是其中主要的項目。為執行能源政策,落實能源配比任務,在電業法修正草案第七條中,責成綜合電業及發電業設置天然氣及再生能源發電機組,其容量佔各該電業總容量之比例,應分別達中央主管機關所定之能源配比以上,對於發電燃料有一定的限制性。

由於能源配比是政府的預定政策,因此將來每一個發電業者都必須去落實執行,而這對於市場的競爭也會有所影響。在目前的電業法修正草案中,對於電力業者執行能源配比政策之方式主要有兩種,即責成各發電業者自行擴建機組達成各項能源配比目標、以繳交能源基金折抵部份能源配比義務。

基本上,能源配比政策乃是政府希望透過強制性的命令,而達成推廣高效率與潔淨能源的政策目標,但這樣的強制性命令方式,對於整個社會資源的配置上,事實上可能會產生一些衍生性的問題,影響到市場參與者間的競爭關係。但不論如何,在配合政府政策的基本前提之下,綜合電業或發電業者都必須尋求對自己最有利的方式,來執行能源配比政策。

未來生活重要的一環

我國電業法修訂的主要精神,與世界各先進國家是一致的。但由於電力市場的特殊性,每個國家的國情亦不相同,對於國外的成功模式,很難全套加諸在我國身上同時獲致成功,況且各個施行電力自由化的國家,對於相關議題均仍在摸索與改進之中。

在簡單介紹電業各市場的特性以及其相互的關聯性後,我們期待電業法的修正通過,將台灣電力市場帶入自由競爭的發展之中,在公平、公正、符合全民需求的情況下,將台灣電力帶入一個新的世代。


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