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起始點與歇腳點──確保電力市場改革成功的前提條件

2003/12/05 經濟部能源局 點閱人次: 748

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■撰文:徐守正

在先進國家長達十年的理論探討與實踐過程後,如何界定確保電力市場改革成功的前提條件,不再是那麼困難回答的問題,不過由於大規模產業改造工程,背後牽涉的議題甚為廣雜,實際執行上仍將是相當複雜繁瑣、嘗試錯誤與學習修正的過程。

無論是已進入電力市場改革,或仍處於規劃籌備階段的國家,不可諱言地,在確保電力市場改革成功的要件上,對於某些議題的認知、處理與作業環節的安排上,仍然存有相當多的不確定性與無力感,理論與實踐上存有相當大的差距。對於先進國家經由實作過程已知的部份,我國未來必需強化本身的能力,設法迎頭趕上;對於先進國家經由實作過程仍然未知或尚待克服的部份,我國則須對各國未來的因應方式,持續深入的予以瞭解。

知不足而後改的概念

電力市場改革的不確定性,首先反映在理論探討與試驗分析方法的不足,再來才是知不足後的實踐強化與體制修改,最終對電力市場產生質變性的影響。在理論探討方面,不同的市場假設條件,可能導致截然不同的結果,制度規劃設計上不可不慎。在試驗分析方面,以輸電容量及尖峰發電容量財產權的定義及定價為例,由於在既有的電力產業特性下,相關資源仍具有相當顯著的外部性,在資源管理模式與定價方法上,有賴對傳統電力系統控制、電力潮流演算、概率計算、機會成本推估技術與方法的整合利用,往往不容易一蹴即成,需要時間與經驗的累積與淬煉,以完成對傳統電力核心技術與方法的總檢討。

理論探討不足,可能導致市場基本假設的錯誤,延宕電力市場改革的進程,造成歷史性的反覆,如英國早期的強制式電力池設計,情況嚴重者,甚至可能導致電力市場改革的全盤瓦解,如美國加州電力危機的啟示。試驗分析方法不足,可能導致定價及成本分攤方法缺乏效率與合理性,使市場價格訊號失真及市場參與者決策資訊的不足與混亂。

此外,就資源最適配置的角度,市場設計不良,可能降低資源的生產、分配與使用效率,墊高電力的整體供應成本,阻礙公用電業提供低廉電力目標的達成。就穩定供應電力的角度,市場設計不良,可能導致電力系統規劃與運用間的落差,造成市場週期性的供需失衡與價格劇烈波動,情況嚴重者,則可能危及電力系統的安全與可靠度。

在界定方法論之前

對確保電力市場改革成功之前提條件的界定,不宜以正面表述方式回答的理由,在於正面表述可能導致知其然但不知其因的結果;或者,有可能因為對電力市場改革之核心議題缺乏瞭解,限縮了對電力市場改革全盤掌握的契機。對確保電力市場改革成功之前提條件的界定,本文認為,首須定義電力市場改革所欲追求的目標為何,再來才是界定在該些既定目標下,所須建立的假設條件有哪些、所須探討的理論基礎及學理依據有哪些,以及在兼顧各國國情及主客觀條件下,可能採行的實踐方法為何。若能如此,確保電力市場改革成功的前提條件,或許即可呼之欲出,否則有可能陷入霧裡看花及瞎子摸象的窘境。

先進國家的電力市場改革經驗,相當清楚地告知,電力市場改革是電力市場體制與機制的深化改革,而市場結構與交易體系的建立與妥適化,又是電力市場改革的起始點與歇腳點。在體制改革方面,大體指的是電力市場體制的創新,亦即如何將電力產業傳統以計畫經濟為主的資源管理模式,轉換為以市場經濟為主的資源管理模式,以及在前述體制轉換過程中,需要新建或重建哪些法令、管制規範及市場監督體系。

在機制的改革方面,大體指的是電力市場機制的構建,亦即如何藉由經濟、產業組織及各類商品交易理論提供的學理依據、分析方法與制度設計典範,對不同電力市場結構及交易市場環境下的市場參與者行為、市場供需對價格的影響,市場價格的形成方式、資訊的傳遞方式、廠商的定價策略等,進行合理的推估與模擬,並設法藉由市場監督體系及預警制度的建立,以對市場參與者的不公平競爭行為及可能發生的市場失靈情況,進行防制與矯治。

在思考邏輯上,先進國家經由實作過程已知的部份,可合理做為我國的解析及驗証,電力市場改革所需假設條件、理論基礎及實踐方法的依據。在完成對電力市場改革所需假設條件、理論基礎及實踐方法的探索後,或許即可較為具體的回答出確保改革成功的前提條件為何。不過,前述作法事實上仍有其限制性,因為相關的分析方法與步驟,是目前各國對電力市場改革仍未能全盤掌握,對於許多的議題認知與處理上,仍存有許多未知與不確定性的條件下進行的。對於此部份超出我國現階段能力的,或許也只能暫不予考慮。

情境假設推演

情境假設是對不確定情況進行合理分析的首要步驟,在電力市場改革的推動上,首須回答的是,電力市場改革是否係歷史發展的必然?回答前述問題,必須對各國經濟體制、電力產業特性及科技水準的長期發展趨勢,有深入的觀察與瞭解,在本項議題上,若能由各類經濟活動及市場參與者對電力產業未來發展的需求上著眼,應能對電力產業未來發展方向,做較為清楚、客觀及合理的預期。畢竟體制、法令規定及管制規範,是隨人類社會經濟活動的具體需要而調整,不會成為電力市場改革無法跳脫的框架。

其次,必須回答的是,確保各國近代體制改革成功的關鍵為何?在電力市場改革發生原因的探討上,部份學者認為係科技進步的結果,有些則認為係管理革新的結果,在前述爭執上,本文採折衷的看法,認為科技進步雖係管理革新的結果,但沒有科技進步累積的動能,亦不足以導致一次又一次的體制改革與管理革新。

至於,其他可能對各國電力市場改革造成影響的因素,如各國政經情況、政府施政與決策規劃、政策議題的協調與妥協、政治力的干預、電力從業人員、民間組織及消費者團體可能的抗爭等,如果不符社會經濟活動及產業發展的大方向,終歸會為無可抵擋的大時代洪流所淹沒,至多對電力市場改革的進程造成拖延,不致於左右電力產業長時期的走向。

了然於胸的未來預備

在對電力產業未來發展趨勢了然於胸後,必須捫心自問的是,我國目前推動電力市場改革的時機是否已然成熟?前述問題,應該由宏觀的角度,就電力產業在國家總體經濟及能源政策中的定位,與電力市場改革與電力產業政策、產業結構及產業特性的關聯性,以及電力市場改革所需軟硬體設施,包括設備、技術、人力、法令規定、管制規範、市場監督體系是否已經完備,用以檢驗我國目前的能力,是否已足以承擔電力市場改革的重責大任,在風險管理上是否已有萬全的因應。

在對確保電力市場改革成功的前提條件的情境分析上,本文認為,有樂觀的要素,亦有悲觀的要素。樂觀的要素為,電力市場改革所需的理論基礎與學理依據,在資本主義經濟制度發達的今天,已提供有完備的分析方法,堪稱完善的市場監督及交易體系,足以做為電力市場改革的參考與典範,理論上足以應付電力市場改革開放後的新環境。

悲觀的要素則在於,目前各國參與電力市場改革制度規劃與設計的人員,熟悉電力系統規劃與運用的要義、方法與技術,在經濟學理及產業組織理論上亦有深厚學養的並不多,能融合前述學術領域又嫻熟商品交易理論、期貨及衍生性商品交易理論、市場競爭理論者,更有如鳳毛麟角,在制度的規劃與設計上,無法先期掌握電力市場改革的全貌,係導致各國電力市場改革進退失據的主要原因。就我國現階段電力市場改革的規劃與推動上,本文認為,未來在理論探討與試驗分析方法上,尤其必須予以加強。(本文作者任職於台電公司企劃處)


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