2002/10/05
經濟部能源局
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▓撰文：陳志杰
能源相關建設的推動，是國家基礎建設的重要一環，同時具有公用的特性。但是因為日漸高漲的自我意識，民主化後意見能充分自由發揮，鄰避（Not In My Back Yard；NIMBY）的心態也逐漸在各項公共建設中產生。本文將就鄰避的特性，以輸變電工程遭遇的相關問題為例，提供能源建設簡單的建言，希望能獲實際之效果。
所謂的鄰避，簡單來說，就是指各項建設「不要在我家後院」。而為何鄰避狀況的出現，特別指涉「公共建設」的部份，則是因為民間企業投資對於鄰避的狀況，可以用補償、協議等方式解決；公共建設為顧及公平、公正、公義以及透明等特性，常無法有效消弭鄰避現象的產生。
此外，公共建設如輸變電等重大建設，一旦設計完成，再做重大改變的可能性極低，亦無法以變更設計、繞道等權宜方式，去閃避鄰避特性強烈的地區。同時，公共建設的預算均須依法使用，鄰避性問題需要有法規規定，方可能有依法補償的可能；若無相關法源依據，則常造成更嚴重的對立氣氛。
鄰避問題可說是人之常情，無可厚非，但是普遍的鄰避反應，將成為國家建設推動的重大阻力，不但延宕工程進度、無端耗費預算，所造成的社會成本也將難以估計，此外，其所產生人民與政策的對立情境，也不利國家整體發展的前景。
認知有別，專業落差
近年來，對社會大眾最為重要的能源議題，當屬輸變電工程，其原因如下各點：
一、政策面：由於能源政策的變化，使得輸變電議題的爭議更甚其他議題。
二、技術面：供電穩定以及解決跳電的技術問題，需要完整的輸變電線路系統來配合。
三、社會面：電力充足穩定供應是社會大眾最為關注的焦點，需要輸配電線路系統的改善。
四、經營面：在電力自由化的趨勢下，輸變電系統網絡關係未來的制度設計與電業經營績效。
然而電力議題專業，較為難以感受，在一般民眾的認知中，多半仍停留在充足、穩定、低價供應等層面，與輸變電議題亟待執行之間，有著甚大的落差。另一方面，輸變電的專業性，使該項工作幾乎完全仰賴台電本身的技術分析，其規劃與執行的過程中甚少與社會發生互動，造成大眾缺乏全盤認知。
其後，當輸變電建設開始時，與社會的互動較為頻繁，包括了人力調度、線路工程規劃、工程管理、用地地權取得、環境衝擊與評估等部份，此時上述認知方面的落差，就將形成工程與地方意見的不一致。
鄰避露露，延宕工程
整體來說，輸變電設施是否能夠按計畫興建，用地的取得與工程施工的過程是否順利，為兩項最重要的關鍵。由近幾年的觀察與相關研究資料來看，輸變電設施附近的民眾抗爭活動，的確是造成相關工程延宕的主要原因之一。
國家目前正在執行「第六輸變電計畫」的當頭，其預算高達4,500餘億，預定新建與擴建變電所312所，新建及改建輸電線路3,660公里。如此龐大的計畫，若無法妥善因應民眾的鄰避現象，提出有效的管理方式，則不僅台電的經營與形象將面臨挑戰，對台灣社會的經濟發展可能會有負面的衝擊。
輸變電工程的鄰避效應，主要為不願意線路經過的「露露」（Locally Unwanted Land Uses；LULU）概念，地方居民常認為建設會造成自身經濟利益的損失，如地價下跌等。另外，電磁波對於人體的影響的疑慮，以及施工時的環境污染，也是地方抗拒建設的主要原因或藉口之一。
瞭解彼此，建立互信
上面談了諸多關於輸變電工程的鄰避問題，其實仔細的檢視民眾的認知，包括影響房、地價，影響健康、安全疑慮等問題，都有溝通、澄清的空間，而民眾的訴求，除反對興建等極端的意見，或與國家政策截然相左的立場外，部份訴求也不是不能溝通，或在執行過程中有妥協的空間。
理想而言，歐洲國家使用「鄰避公設稅」方式，或是採用基金支應的方式，因為符合「受益者付費」的精神，可以做為未來的研究方向。在現在的處境上，可採取的因應對策包括：地方回饋、加強與居民溝通、舉辦說明會、宣導說明會及參觀活動等。以上這些工作看來普通，但由於執行層級與決心的不同，配合一致的對外口徑與細緻的操作方式，效應將會大有不同。
六輸計畫為國家重大工程，影響至為遠大，如果因為綿延的鄰避問題，導致工程的延遲與社會成本的耗費，絕非全民之福。當然，鄰避問題有其特殊背景，亦無法完全絕斷，處理之道除在法源（包括合理的補價措施）的完備外，公開透明化的資訊，事前詳盡的溝通工作與公權力適時介入，亦是日後相關工程的重要執行事項。（本文作者為政大新聞系碩士）