隨波起舞──日本電力零售市場將全面自由化？

▓撰文：林新

90年代以來全球電力事業的經營環境急遽變化，隨著世界潮流趨向解除管制，日本由於電價較歐美先進國家昂貴、且景氣低迷造成零售價格崩盤等要因，加上公用事業一向樹大招風的形象，引起各界要求電力事業開放競爭以促使電價調降的呼聲。

主管日本全國電業之行政單位為經濟產業省（原名為通商產業省，於2001年1月6日起經中央政府部會重整）資源能源廳，但實際上包括修正電力相關法令等大力推動電力自由化的機構，卻是根據電氣事業法第93～99條設置的「電氣事業審議會」。在部會重整之後，其功能改由依循經濟產業省設置法第18～19條成立的「綜合資源能源調查會電力事業組」擔任。

日本自2000年3月21日起，以用電量達一定規模（契約容量2,000瓩以上）之特高壓受電端用戶為對象，開始實施電力零售市場部份自由化。並預定以三年為目標期，三年後檢驗電力部份自由化的成果，亦即查核自由化範圍、制度內容等，進而再展開新的措施。

「朝日新聞」於2002年3月7日晚刊頭條報導「電力、瓦斯零售市場將全面自由化」，披露由於原先一直不表同意的最大電力業者──東京電力公司，已明顯打算接受，包括同是競爭性能源的都市瓦斯，政府計畫在今年內對能源自由化政策決議全面開放，預定以五年為期限，將自由化範圍（包含家庭用戶）採階段性擴大。

但隔天身兼電氣事業連合會（簡稱「電事連」，相當於電力事業同業公會）會長的東京電力公司社長南直哉隨即發佈新聞稿，鄭重聲明否認電力業界或東電內部同意全面自由化的說法，並表明電力零售自由化的今後發展方向，目前尚在電氣事業審議會的電力事業小組討論階段，尚未有任何結論可言。顯然日本電力零售市場全面自由化的實現，仍須要一段長時間的考驗，才能明朗。

部份自由化後之輸電情勢

依據「電氣事業法」1999年修訂案，目前的日本電業可分為一般電力事業、躉售電力事業、特定電力事業及特定規模電力事業等四大類。一般電力事業係指擁有固定供電區域，負責該區域之發、輸、配電業務，包括沖繩電力一共有十家電力公司，均為民營。於2000年3月21日開始實施電力零售市場部份自由化之後，新加入業者（特定規模電力事業）也可使用電力公司的輸電設備。使用輸電設備有關代輸費用的計算方法由各個使用者（電力公司及新加入業者）公平負擔。輸電線的所有權及營運都屬於電力公司，並不設置其他國家所常見如ISO般的獨立機構。

日本目前在發輸配電一貫的體制下，為確保電力公司合理的系統運用，必須將電力公司制定的「供電調度手冊」公開，並且要求電力公司的輸電部門與其他部門之間設置資訊屏障（即所謂「資訊防火牆」）。再者，電力公司與新加入業者之間，發生輸電系統運用有關的糾紛時，如當事者間無法解決，就由行政部門根據「糾紛處理辦法」解決。

「一般電力事業」的堅持

2002年4月4日，經濟產業省資源能源廳所屬綜合資源能源調查會（為經濟產業大臣諮詢機構）的電力事業組舉行第六次會議，由與會代表討論今後電力事業發展的制度設計，其基本方針為：重視用戶利益、建置自由的商務環境、因應電力特性必須調整電力供需整體系統、能源安定性與環境保全兼顧等四大觀點。

基於上述觀點，必須具體地討論下列問題：一、確保電力供應的安定性與公平性；二、提昇供電系統的效率；三、供電能力多樣化；四、擴大用戶對電費計算方式的選擇；五、確保全體用戶適切的供給；六、建構及營運一體性的發電設備與輸電設備；七、設立電力交易市場及擴大自由化範圍的日程更明確等。

與會委員大多支持將自由化範圍延伸至家庭用戶的「全面自由化」意見，但卻指摘在全面自由化下必須將輸電營運從一般電力事業的既有組織中分離，以及強調設計推展核能發電與競爭市場兩立的制度。

代表業界發言的「電事連」會長、東電社長南直哉也表明制度改革的目的為增進用戶利益，贊同將自由化範圍擴大至家庭用戶的全面自由化。具體的時程則待考慮同時同量、計量系統等方式後，再作判斷。對於來自特定規模電力事業等市場新進，強烈要求提高輸電部門的公平性與透明度，則將輸電部門的收入與支出利用會計分離以提高透明度，並且執行資訊屏障形成更加透明的型態，同時也正討論設置處理紛爭的機構。

另一方面，堅持維持垂直整合體制，設計發電及零售可以特別指定的制度，使供給主體更加明確。為促進電力建設電源，必須由具供電保障責任的一貫體制業者擔負。再就是根據促進市場競爭的觀點，積極構想創設以經濟融通為基礎的電力交易所。

綜合資源能源調查會電力事業組第六次會議結束兩星期後，4月19日由十家電力公司的總經理、董事長舉行「顧問會長」會議，經過全國電業首腦們的意見交換，當日即由南「電事連」會長在記者招待會上代表業界說明如下的基本立場：擴大自由化範圍、必須維持發輸電一貫體制、確保輸電部門的公平性與透明度、創設電力交易所、自由化兼顧推展核能發電等五大論點。再度重申一般電力事業堅持維持發輸電垂直整合的體制，才能由具供電保障責任的業者擔負發輸一貫系統之功能。

日本政府的立場

從上述可知，日本朝野對於今後的電力事業制度正展開熱烈討論，其中最大的爭論焦點即為輸電部門的中立性。南會長代表至目前為止仍維持發輸電垂直整合的電力公司，贊成中央電力協議會以經濟融通為出發點，設置電力交易所，以及將輸電部門改變成企業內公司，提倡藉由獨立會計以提高輸電部門的公平性與透明度。

經濟產業省資源能源廳對於電力業界的意見頗不以為然，認為如果僅是會計分離，從公平性、供電穩定的觀點看來，是不足以使輸電部門完全中立。電力業界的提案仍然主張擁有輸電設備，但運作則由另行設置的獨立系統調度機構ISO負責。電力公司對於既有輸電部門的關係如同持股公司般，此與公平交易委員會提出的組織分割論有所差異。

資源能源廳支持的「發輸電整體構建與運用」，為意圖將全部電源與輸電系統納入整體規劃，非指電力公司的發輸電一貫體制。至此，雙方認知的差異浮出檯面。

細步慎思的未來

距離預定實施電力自由化新措施的2003年3月只剩約半年時間，綜合資源能源調查會電力事業組自2001年1月成立以來，至2002年7月底止共召開11次會議，其中九次皆在2002年1至7月間舉行，密集地檢討部份自由化的成果，已達初期調降電價的目的；討論未來電力市場的發展方向，如擴大零售自由化範圍、輸電網中立、電源電網分離（Unbundling）、電力交易所（電力池）等。

雖然目前官商對於某些議題仍存有歧見，但已獲得電力零售市場將朝向全面自由化發展，及建立公益性、效率性並存而符合國情的制度等共識。綜觀日本電力自由化過程，歷經兩次法案修正，採取溫和緩步的階段性改革，顯現其行事謹慎、克盡周全之民族性，值得做為我國發展電力自由化的借鏡。（本文作者任職於台電企劃處主管國際電業）