電力事業自由化

▓撰文：朱文成

今年一系列的為大家說明了一些用電相關的基本常識，從電力的生產至如何有效率地用電。在最後，將為大家介紹電力事業的經營與未來的發展。

一般而言，電業的營運固然受到從業人員的關注，電業的有效經營亦影響電價與供電的品質，它對於民眾的生活，工商界的競爭力都有直接的關係。「自由化」這個名詞，對一般民眾而言並不會陌生，但是在一片開放聲中，各位可能會非常地驚訝，即使實行自由化成效不錯的國家，像美國仍在推行電業自由化。

換言之，電力事業在大多數國家仍會受到管制，未如其他事業般形成自由化市場。事實上，目前無論石油、航空、電信都已開放自由競爭，但仍有幾項事業，世界各國仍處於管制的狀態，那就是電力、瓦斯、自來水（大多數國家仍未開放電信固網），稱為公用事業（Utility）。為了保障民眾維生的權利與社會的安定，傳統上政府都以管制的方式，限制經營的家數、區域及價格。

壟斷的市場

在另一方面，這些事業的共同特徵就是：他們都需要管線將產品，或服務送至用戶手中。基於整體經濟的投資效益考量，在同一地區僅開放一家經營，區域壟斷於是自然形成。管制單位當然立法要求，並對任何民眾的申請都有供電的義務；相對地，也在電價的管制中，保障其合理的利潤。

這種制度已行之多年，此類銷售對象與利潤均有保障的行業，在自由化的世界潮流裡，已被提出而受到檢討。各種行業經營效率的提升與技術的進步，其動力均源自同業的競爭，而銷售價格亦是由市場機制所決定。固然，世界各國都設有主管機關嚴格監督電業的經營，但亦有政治因素的考量，以政策影響其經營方式及價格的調整。

在無市場機制之下，是否能達到最高的經營效率，則是無人能回答的問題。不過，競爭激烈的產業，其技術的進步亦較迅速；例如：半導體、電腦、通訊等產業的發展與價格的變化，大家均有目共睹。相較於此，電力相關產業的進步，相對地緩慢很多。在有保障的環境之下，設備使用者──電力公司行事自然趨於保守，設備製造商亦無強烈的意願，投入更多新設備的研發。整體無效率的結果，就是消費者必須付出較高的電費，及人類科技文明的延緩。

英國的成功法則

在世界各國推動電業自由化中，較為成功者首推英國。英國在其國營事業民營化的過程中，一併規劃電業自由化，並於1989年將其電力公司的發電部份，除了核能電廠之外，分割成兩個發電公司分別出售。輸電部份成立國家電網公司（National Grid Co, NGC），與原有12家地區配電公司，便形成上、中、下游的電力銷售網。

英國電業法要求所有發電公司（國營轉為經營其他獨立發電公司），都必須於前一日將其次日24小時售電的價格，分成48個標單（以半小時為一單位），送至由NGC主辦的電力交易市場一起公開競標。電力交易所依據次日負載預測，在48個時段中，依標單的價格依序排列，價格低者優先發電。最後將結果送至NGC的系統調度中心，經系統安全分析無虞後，次日即依此行程按時、按量調度得標電廠發電。

配電公司則依電力交易所，採用統一的價格購得電力，轉售給用戶。而用戶亦可不經由當地電力公司，可直接向電力交易所或其他任何供電商購電，稱為電力直購。當然，開放的時程是依用戶的大小逐步開始。然而，所謂的供電商與配電業略有不同，那就是供電商並無配電線，而是標購或收購電廠的電力，租用配電公司線路，分售給其專屬客戶。因此，在一個地區只有一家配電公司，具有配電線；但用戶可以在多家供電商中採優惠購電。所以，在英國，電力的競爭其一在發電端，另一個則是在售電端。

功能性分割

美國的做法似乎不如英國單純與順利。美國各州對電業都有管制權，而且絕大部份主要的電力公司為民營公司，在各方利益的角逐下，無法採取英國公司分割的方式，來推動自由化。因此，聯邦政府提出的辦法稱之為功能性分割（Functional Unbundling），即是發電部份可經由集中電力市場交易外，亦可透過雙邊合約獲得電源。而輸配電網路雖屬於原電力公司，但其使用權則是公開的，任何市場參與者，無論上游各家發電廠、下游配電公司、供電商，甚或散戶，都有權在付費後，使用輸配電線。

因此，為了維持其使用的公平性與公開性，成立獨立調度中心（Independent System Operator, ISO），專司每日輸電的申請及系統的安全。依上述的改革原則，美國各州有不同的作法與進程。最具代表性的是加州各JPM連網系統（即新澤西州、賓州、馬里蘭州連網）。由於加州的改革幅度大，辦法亦複雜；在施行兩年後，去年出現重大的危機，JPM則採穩健方法，逐步進行，目前大家均寄予厚望。

從上面的例子可以發現，歷史背景與國情的不同，所採用的方式雖有差別；但是對輸配電系統仍維持區域獨佔，且與上、下游之間的業務，保持相當清楚的區隔，以防止運用電力的流通管道，影響自由市場的公平性。當然也許大家會問，為什麼不開放輸配電系統，讓他們之間也互相競爭，消費者豈不更有福嗎？在理論上，這種說法是對的，但是有兩項因素，使得輸配電不同於電信固網的開放方式。

一、輸配電系統的設備投資大，佔地面積大而其獲利有限，即使開放投資人有限，而且一條街上投資雙倍設備，有違社會資源的有效配置原則。

二、電力的成長不若近年電訊事業的發展，需求量亦無法與之相比，開放輸配電增加了閒置設備，更會造成供電義務的爭議。因此，世界各國的電業改革，都是採用可競爭發電和售電開放競爭，無法競爭的輸配電仍維持管制。

期待中的電業自由化

另外，國內的電業法自民國80年起，國內開始進行各項的修法工作，迄今十年；在歷經無數的版本，至今仍無共識的一個版本，尚在立法院並處於一讀的階段。可預期的是，年底立法選擇後，還得重新再來。目前的版本較具「特色」的部份是開放發電、輸電、配電乃至綜合電業；在世界各國中，其開放方式是較為特殊的一個。

如果未來真有多家綜合電業及其他各型電業，在市場中百家爭鳴，倒也是「台灣奇蹟」的另一章。若有開放之名，仍無投資者進入，屆時只有一家獨大的民營綜合電業，如何抑制其市場獨佔力，是需要省思的問題。果真如此，就用戶權益而言，保留國營的台電公司似乎仍不失為良策，至少供電有所保障。（本文作者為大同大學電機系系主任）