國外推動酒精汽油之政策工具

▓撰文：張四立

有鑑於國內酒精汽油推廣策略尚處初步運行階段，正確的政策工具之設計運用，對於推廣目標的達成，將產生事半功倍的效果。因此本文的目的，即在參酌各國針對生質燃料所實施之補貼政策實務，探討藉由政府政策工具的運用，介入生質燃料產銷體系的政策設計方式，俾為我國推廣酒精汽油的發展利用及誘因工具設計的參考。

就生質燃料而言，生質酒精是目前最為全球運輸部門所廣泛使用的燃料，根據美國Renewable Fuels Association 2007年的統計，2006年各種品質之生質酒精，合計產量為13,489百萬加侖，約合51,061百萬公升。考量其他國家之酒精汽油市場銷售狀況，除巴西之酒精燃料生產成本低於傳統化石燃料，致使其酒精汽油之市場售價亦相對較低外，其他國家之生質酒精生產成本，一般均較傳統化石燃料為高，但市場售價以美國為例，則根據「E85 prices」網站資料，2007年11月上旬至中旬之E85酒精汽油售價，平均為2.46美元╱加侖，相對於汽油的平均價格3.04美元╱加侖，價差平均達19％，顯示政府的價格補貼政策，乃是使E85酒精汽油的零售價格，得以低於傳統汽油的主因。據此觀之，國內於啟動酒精汽油之發展利用初期，其誘因機制的設計，亦植基於價差補貼之上，應屬正確的方向。

補貼政策架構

然而檢視各國針對生質燃料所實施之補貼政策實務，生質燃料供應鏈各階段，由能源作物的生產端到生質燃料的最終消費端，均可成為政府政策工具介入的切入點。此一生質燃料供應鏈，可以附圖之架構說明。

附圖之生質燃料供應鏈，始於「中間投入」：即生產過程中所消費的財貨及勞務，就各國實務經驗觀之，此部分補貼多用於補貼生質燃料之原料作物的生產者，例如美國的玉米（酒精原料）及大豆（生質柴油原料）的種植者。目前各國政府對生質能源作物種植階段所提供的補貼，仍是生質燃料作物的重要生產誘因。

「附加價值要素」的補貼，則係對中間投入的生質作物生產過程中的資本（即農業機器設備）、勞動力、及土地等要素的補貼。以美國為例，此類補貼多用於資本財之補貼。而其形式，則多以低利貸款或低利融資信用額度等方式，鼓勵興建生質酒精工廠。此類補貼有助於降低酒精工廠設立的風險，從而提升其投資報酬率。

「生產補貼」乃是直接與生質燃料之產出相關之補貼，一般多提供給油品的煉製摻配業者，促使其相對於無補貼的狀況下，有能力支付較高的價格，購買生質燃料進行摻配。以保護國內生質燃料為目的，避免海外生產者攫取國內生質燃料之市場占有率所徵收的進口關稅，亦屬此類。但此一作法，有利國內生質燃料的生產者，卻以消費者的福祉為代價，迫使消費者支付相對較高的生質燃料價格。相對的，補貼生質燃料的儲槽及相關配送的基礎設施（如E85酒精汽油所需之儲槽），則有助於增加生質燃料的供應量，同時降低其成本。

而供應鏈後端結合「政府優先採購（Government-Procurement Preferences）」作法的相關措施，例如優先採購使用生質燃料的機動車輛，則有助於提升生質燃料的使用量。此一補助雖屬間接性質，但考量政府採購工具的應用，有其重要的宣示效果，且為美國聯邦及州政府所慣用。

雖然直接對最終消費者的購油行為所實施的「消費補貼」，對生質燃料的需求量有直接的影響，但以美國為例，此一補貼所占的重要性不高，且多透過「政府優先採購」（如美國海軍優先使用生質柴油），或補助特定車輛用油（如校車或公車）方式為之。

結論

綜觀國外針對生質燃料之發展策略所採行之政策工具設計與執行經驗，針對國內推動生質酒精的價差補貼策略訂定方向，本文認為短期（2011年以前）而言，應用價差補貼為政策工具，以提升國內生質酒精的市場接受度與滲透率，或有其必要，實務上亦廣為各國在開拓生質燃料初期市場時所使用。

惟考量各界對於發展生質燃料之能源投資報酬率及生質燃料作物與糧食需求間的競合爭議，建議國內之生質酒精發展目標之訂定，應密切掌握生質酒精作物的能源與非能源用途間的衝突與競爭關係，以及相關的國內外市場供需與價格之變動狀況，並應釐清價差補貼政策工具運用下之成本歸宿與實際受益者為何，據以界定相關政策關係人之成本與效益的移轉關係及受益與受害程度。

長期而言，本文認為基於成本資訊不對稱的考量，誘因機制的設計，應避免以生產端的成本資訊為補貼依據，因此推動酒精汽油的價差補貼策略，應設定日落條款。而「再生燃料標準（Renewable Fuel Standards）」的訂定，可以確保生質燃料市場占有率的目標達成，同時容許市場機制運作的空間，是我國在補貼政策外，應審慎評估並應用的長期政策工具設計方向。（作者為台北大學資源管理研究所教授）