「京都議定書」意涵探討

▓撰文：蔡靜怡
▓圖檔來源：http://unfccc.int/meetings/cop_13/items/4049.php

聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）第13次締約國大會於2007年12月11日慶祝「京都議定書（Kyoto Protocol）」自1997年12月11日問世10週年紀念。然而，這樣的節慶氣氛，卻因為各國無法對於全球氣候變遷做出更大的讓步而有所影響。

「京都議定書」在2005年2月16日正式生效。不過，以其目前的形勢看來，它已不能有效因應日益嚴重的氣候變遷問題。誠如聯合國秘書長潘基文於閉幕式中強調，政府間氣候變遷專家小組（IPCC）最新的第四次評估報告結論：「除非我們採取行動，否則後果嚴重：海平面上升；洪水更加頻繁和更難以預料，會出現嚴重的乾旱，世界各地（特別是非洲和中亞）將發生飢荒；地球上將有多達三分之一的動植物物種滅絕。」雖然如此，秘書長亦同時表示：氣候變遷既是挑戰，也是機會。讓全世界有機會開創綠色經濟和永續發展的新時代契機。雖然危機與轉機在於一念之間，然而唯有減少碳排放的具體行動，才是阻止全球暖化夢魘的解套方式。

京都議定書發展

自工業革命以來，人類的經濟活動大量使用化石燃料，已造成大氣中二氧化碳等溫室氣體的濃度急速增加，產生愈來愈明顯的全球增溫，對水資源、農作物、自然生態系統及人類健康等各層面造成日益明顯的負面衝擊，氣候變遷與全球暖化問題日趨嚴重。聯合國於1992年地球高峰會舉辦時，通過「聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）」，對「人為溫室氣體（Anthropogenic Greenhouse Gas）」排放做出全球性管制的宣示。再透過聯合國架構於1997年12月日本京都舉行聯合國氣候變化綱要公約第3次締約國大會，通過具有約束效力的「京都議定書」，以規範工業國家未來之溫室氣體減量責任，並對溫室氣體排放減量做成規範。然而，訂立議定書初期內容上對於細則描述並不十分明確，造成締約國在簽署上存疑或執行上的困難。因而在第7次的締約國大會中，各國訂定了馬拉克什協定（Marrakesh Accords），以建立議定書在執行的細則與依據。

一、議定書的執行日期
是在認可議定書國家達55國，且議定書附件一的締約國1990年CO2排放量達到其排放總量之55％，則議定書於其後第90天開始生效。而議定書的締約國早在1999年就已達到84個，而排放量門檻亦於2004年底俄羅斯加入後達到61.6％，因此於2005年的2月16日開始正式生效。

二、共同但有區別責任
依據議定書中「共同但有區別責任」的原則，認為已開發國家應承擔歷史和現實責任，應率先承擔減排義務和提供額外的資金和技術，幫助開發中國家提高減緩和適應氣候變遷的能力。而開發中國家的首要任務是發展社會經濟，提高人民生活水平及消除貧困，現階段不能承擔減排義務，並允許溫室氣體減排應隨著經濟發展有所增加。

三、京都議定書內容重點
在1995至1997年進行議定書談判的過程中，已開發國家以此做為基本依據，要求允許採用更加靈活的政策和措施，以低成本、高效率的「成本效益」原則實現議定書的目標和承諾。經過長時間的談判，最後發展成現在的議定書的三大機制包括：議定書第12條所提之清潔發展機制（Clean Development Mechanism, CDM）、第6條之共同減量（Joint Implementation, JI）與第17條的排放權交易（Emission Trading, ET）。

而三大機制和減限排目標談判成為當時的焦點，是議定書談判達成最後協定的核心內容。其目的是幫助UNFCCC附件一國家（OECD中除了墨西哥之外的24個成員國，以及歐盟、前蘇聯各共和國與前東歐共產國家等共37國）遵守他們在議定書中所承擔的約束性溫室氣體減排義務，並有益於非附件一締約國（多數均為開發中國家）的永續發展和UNFCCC最終目標的實現。此三種機制的設計宗旨在於，發達國家可以透過這三種機制在本國以外的地區取得減排的抵消額，從而以較低的成本實現減排目標。

在三大機制中，最重要的莫過於清潔發展機制（CDM）。CDM是一項與開發中國家密切相關的減排制度，已開發國家可透過資金和技術的提供，與開發中國家進行專案合作，在開發中國家進行既符合永續發展政策，又產生溫室氣體減排效果的項目投資，由此獲取投資專案所產生的部分和全部減排額度，做為其履行減排義務的組成部分，這是一項已開發與開發中國家「雙贏」的機制。首先，開發中國家可透過合作以獲得有利於永續發展的先進技術和所需資金；其次，通過合作，已開發國家可以大幅度降低其在國內實現減排所需的高昂費用；第三，通過CDM的實施，可加速減緩全球氣候變遷。

排放權交易（ET）就是把排放權做為一種商品進行買賣，透過經濟手段，利用市場這只「無形之手」來控制環境污染。是指開發中國家將其超額完成減排義務的指標，以貿易的方式轉讓給另外一個未能完成減排義務的已開發國家，並同時從轉讓方的允許排放限額上扣減相應的轉讓額度。依據京都議定書的規定，附件一中的國家之間可以進行排放權額度的買賣。比如，俄羅斯在上世紀1990年代後，由於大量工廠停產，溫室氣體排放減少，但它分配到了比較多的排放額度，且不必在履約期間減少排放，所以它可以大量向西方國家出售排放權。

共同減量（JI）是指一個已開發國家通過專案合作，將所實現的減排量轉讓給另一已開發國家，同時在轉讓方的配額上扣減相對應的額度。而JI亦有整體行動與合併減排量之集體機制的意涵，例如西歐與東歐的聯合履約模式，所有歐盟成員國可視為一個整體，實行內部調控，在總體上完成減排任務。

京都議定書的三大機制將溫室氣體排放量變成了有限的「環境資源」，減排量也就變成了有價的、可交易的「產品」。原則上，已開發國家應當透過國內相關政策和措施來履行其減排義務，但其減排潛力相對較低，減排邊際成本較高。而開發中國家減排潛力較大，減排成本相對較低。在全球架構下，無論在哪裡進行減排，效果都是一樣的，因此CDM提供已開發國家「購買」發展中國家的低成本減排額，實現了對減排額度的全球適當配置，達到全球減排總成本最小化的效益。

京都議定書與經濟發展是否為兩難？

京都議定書與經濟發展，並非是單一選項，必須以長期的效用而定。短期看來，的確會造成資源的排擠效果，產業需負擔某種程度環境上的額外成本，自然影響到產業競爭力。根據開南大學教授黃宗煌所做的分析，若我國單獨減量，模擬自2011到2020年對CO2排放量做限制，使CO2回歸於2000年的排放水準，國內生產毛額（GDP）平均每年減少約0.4～0.6％。若從長期永續發展的觀點來看，我國產業發展確實存在一些問題，如嚴重的環境污染、能源浪費以及能源結構不合理等，同時也造成溫室氣體的過多排放，不利於產業的永續發展；即便我國沒有減排義務，也應該改變這樣的生產模式，導向資源節約型和適度消費型的永續發展道路。

未來氣候變遷將是貿易與投資的一大挑戰，為了完成減排義務，已開發國家會加快產業結構調整，主要發展高新科技產業和高附加價值的服務業，而將一些高耗能、高排放和低附加價值的基礎產業轉移到開發中國家，開發中國家正需要這樣的基礎產業來完成其工業化與經濟發展。這就影響到整個世界工業產品的競爭格局。市場對工業產品的節能、低污染的要求提高，就使掌握環境商品及環境貿易有關技術的國家提高經濟競爭優勢。正如聯合國最近一份關於針對氣候變遷所需投資與資金流向的報告所強調的，改善氣候變遷所需的任何全球性嘗試都須儘快、儘可能低廉地在全球經濟的各領域開發和應用綠色科技，尤其將這些科技移轉到開發中國家至關重要。

結語

2007年COP13╱MOP3大會，最後歐盟在減量目標上讓步以換取美國的持續參與協商，才取得最大的共識，達成「Bali行動計畫」。會場上反應出氣候變遷的南北問題，大致上，開發中國家發言主要表達需要適應資金投入以及能力建構的需求，以因應氣候變遷所帶來的衝擊，而已開發國家則表達希望能早日達成後京都的談判架構，達成全面性的協議。

京都議定書妥善解決了很多細節性、技術性問題，給國際社會一個正面的信號，但其效果確實非常有限。若要減緩氣候變遷，應該停止互相譴責的遊戲，將京都議定書中氣候框架的核心保留下來，不斷尋找更適合的CO2排放減量強化措施。（作者為財團法人台灣經濟研究院助理研究員）