2009/10/05
經濟部能源局
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▓撰文：林子倫
2009年是「氣候公約談判年」，來自180多個國家的代表甫於8月中旬在德國波昂結束了長期合作行動特別工作組（AWG-LCA）以及京都議定書特別工作組（AWG-KP）兩個小組的非正式諮商會議，這是為因應今年底在丹麥哥本哈根舉行的聯合國氣候變化綱要公約第15次締約國會議（COP15）所召開今年以來的第三回合談判，主要是針對6月出爐的「後京都」氣候公約協商草案（Negotiating Text）進行初步磋商，以瞭解各國的態度及立場，諮商內容涵蓋2012年後的長期合作議題，並確立「後京都」因應氣候變遷的關鍵談判架構。不過由於各國立場仍存在很大的分歧，因此協商進度相當緩慢。
「後京都」的國際氣候談判，是為了接續「京都議定書」（規範至2012年）第二階段全球因應氣候變化的方案，在今年底以前，還有10月在泰國曼谷、以及11月在西班牙巴塞隆納兩次正式的國際氣候談判會議。此外接續登場的G20高峰會以及亞太經濟合作會議（APEC）這一系列的領袖高峰會議，能源與氣候變化議題都是會議的重點項目，會談的結果都將直接影響新的國際氣候制度架構的建立，可以確定的是，後京都的氣候協定一旦完成簽署，將會對未來30至50年的全球經濟社會發展產生重大影響，換言之，後京都協定將宣告全球低碳社會、低碳經濟的到來。
後京都談判五大難題
2007年12月舉行的COP13，在延會一天後終於突破僵局，通過所謂的「峇里島路線圖（Bali Roadmap）」，確立了「後京都」因應氣候變遷的關鍵談判議程，各國並同意在2009年底前完成協商。美國堅拒任何明確的減量承諾，不過在國內外的壓力下，美國願意認知全球減量的必要性，並接受IPCC第四次科學評估報告對於氣候變遷的政策建議，以附註的方式納入決議文中。雖然，歐盟及小島聯盟等許多與會代表不滿協議內容未納入明確的溫室氣體減量目標，但是這份各方妥協的「路線圖」，還是為邁向「後京都議定書」時代的低碳發展路徑，開啟了一道曙光。
「峇里島路線圖」是國際氣候政治妥協的產物，它雖然未納入減量目標與期程，但它涵蓋的主要元素：溫室氣體減量與永續發展目標的結合、強化調適策略、技術移轉以及財務機制，已成為目前200頁談判草稿的基礎架構。在南北矛盾的氣候政治基本格局之下，後京都氣候談判將面臨5大難題，分述如下。
美國能否展現領導全球氣候政策的政治決心
十多年來做為反對訂定減量目標的頭號國家，美國一直是各方撻伐的對象。1997年京都議定書的簽署，當時擔任代表團團長的美國前副總統高爾扮演了關鍵的角色，然而面對國會的強大反對聲浪，在柯林頓總統任內終舊未能批准議定書。小布希政府自2000年上台以來，外交上的新保守主義作為，加上911事件後反恐的全球戰略及單邊主義的政策思維，幾乎背離所有盟友，下台前仍不改其拒絕簽署京都議定書的政策立場。
因此，美國新任總統歐巴馬是否能帶領美國重拾全球領導的角色，不僅備受期待，也成為影響後京都氣候談判最關鍵的因素之一。歐巴馬推翻自小布希政府以來的氣候政策立場，宣示美國將在2020年減少二氧化碳的排放回到1990年的水準，2050年以前更進一步削減80％。上任後，他延攬柯林頓時代的環保署長Carol Browner擔任白宮能源與氣候變遷小組的召集人，協調統整各部會的政策。曾參與京都議定書協商的資深官員Todd Stern，則被任命為氣候變遷特使以及首席談判代表，肩負後京都談判的重要任務。
有別於小布希對於京都議定書的冷漠態度，歐巴馬政府積極透過3個主要場域進行談判：
一、聯合國的框架
2005年京都議定書生效之後，聯合國藉由「氣候變化綱要公約」以及「京都議定書」兩個架構下的雙軌談判設計，為美國保留了參與氣候協商的正式管道，不過聯合國192個國家的多邊談判不論在形式與時間上均受到限制，進展緩慢。
二、主要經濟體能源與氣候論壇
這個由小布希設立的領袖論壇，原本被認為是意圖阻擾聯合國氣候談判而成立，它包含17個主要經濟體，涵蓋全球大約80％的溫室氣體排放量。由於歐巴馬上任後積極參與，此論壇已成為歐巴馬政府重拾國際影響力的平台。
三、雙邊的諮商談判
這是美國最積極發揮影響力的管道，目前至少已經與30多個國家進行公開或私下的會談，最受注目的焦點即是今年以來一系列中國與美國的互訪與對話，7月的中美戰略與經濟對話，能源與氣候議題更躍升成為主要對話項目，雖然會後簽訂了清潔能源合作備忘錄，不過關鍵性的氣候政策立場並未公開，但毫無疑問的，中國與美國這兩個全球最大溫室氣體排放國的立場與態度，將牽動年底哥本哈根會議的成果。
工業化國家如何化解分歧的減量責任
工業化國家第二承諾期的具體減量目標及期程，是後京都談判最核心的爭議之一，個別國家或集團基於不同的政治考量、經濟利益與減量潛力等因素，決定各國的談判態度和立場，具體來說，這些影響因素包括：自然資源條件、發展程度、產業結構，國內政經壓力、技術、資金以及國際戰略利益考量等。
根據2008年底氣候變化綱要公約秘書處發布的締約國排放資料，從1990到2006年，工業化國家的總排放量（計入土地利用和林業）降低了5.5％，若扣除東歐等經濟轉型的國家，工業化國家實際總排放量卻上升9.1％，其中加拿大增加54.78％，美國增加14.04％，澳洲增加6.59％，日本增加5.79％；反觀俄羅斯減少29.33％，歐盟（EU 27國）整體下降10.25％，歐盟個別國家中，德國減少19.26％，英國下降15.62％，法國減少9.43％，丹麥下降1.1％。
上述數據顯現各國或國家集團的排放程度差異極大，以美國為首的工業化國家，包含：日本、加拿大、澳洲、紐西蘭、俄羅斯、烏克蘭等所謂的「傘型國家集團」，其溫室氣體排放大多維持增加的趨勢，政策立場大略保持一致，不過由於日本、加拿大、澳洲等國先後批准京都議定書，近幾年傘型國家集團力量大不如前。如今美國希望重拾領導地位，眾議院剛通過Waxman以及Markey共同提出的「美國清潔能源安全法案」，該法規定美國的中程目標是在2020年前將溫室氣體排放量在2005年的基礎上減少17％，2050年則減少83％，法案是否能通過參議院的審查，仍有變數。不過，此一法案減量目標不僅比京都議定書中原本美國承諾的目標倒退，與歐盟的主張差異更大。歐盟的溫室氣體減量目標設定在2020年前將溫室氣體在1990年的基礎上削減20％，同時，如果其他主要排放國願意採取更積極的目標，歐盟則願意在2020年前減少30％。歐盟近年來取代美國成為氣候政策的領導國家，企圖在下一波低碳經濟轉型增強與美國的競爭力，在未來的氣候談判上，歐盟勢必扮演氣候協商的重要倡議力量。
值得注意的是，剛出爐的日本新任首相鳩山由紀夫宣布，上任後將提高溫室氣體管制標準，將中程目標設定在2020年前排放量比1990年減少25％，日本此一減量承諾，對於已開發國家的集體立場，具有相當的指標性作用，然而，即使是日本提出的積極減量目標，也僅是符合IPCC建議的已開發國家在2020年，減排25～40％的中期目標，對比G-77及中國等發展中國家的主張，認為工業化國家整體在2020年應在1990年基礎上至少減排40％，以及小島聯盟主張已開發國家在2020年減少45％，以及2050年減少95％的排放目標，仍有很大的距離。
發展中國家是否應承擔適當的減量行動
根據氣候變化綱要公約，後京都協商的重要任務即針對工業化國家在京都議定書第二階段的減量承諾進行談判，但事實上，所有工業化國家都期待發展中國家也要納入國際的溫室氣體減量體系，過去10年，這也是美國小布希政府抗拒京都議定書的主要原因之一。這樣的主張，除了在概念上共同分擔溫室氣體減量的責任之外，據國際能源總署（IEA）估計，從現在起到2030年全球所增加的排放，97％來自發展中國家，其中約七成五來自亞洲及中東的新興經濟體，因此，就實際排放量而言，發展中國家似乎也很難迴避減量的責任。
面對美國、澳洲等工業化國家要求開發中國家承擔溫室氣體減量義務的壓力，以中國、印度為首的發展中國家堅持「共同但有區別責任」的原則，不承擔有法律約束力及量化的減量責任，他們認為就公平性而言，已開發國家對引起全球氣候變化的溫室氣體排放負有較大的歷史責任，應率先承擔減量義務。歐盟則強調最好的方式是提供技術，協助發展中國家邁向低碳發展的路徑。
在COP13會議中，發展中國家同意在獲得資金、技術與能力建構的協助下，將採行可量測、可申報與可查證的減量行動，這是發展中國家在溫室氣體減量談判上所做出的一大讓步。基於此一條件，中國最近已經透露其立場，在2050年後，中國的二氧化碳排放量將不會繼續上升。中國立場的鬆動，是否會影響其他發展中國家採取適當的減量行動，將是後京都氣候協定是否成局的一大關鍵。
技術與調適的龐大財務負擔
「峇里島路線圖」確立了「減量（Mitigation）」與「調適（Adaptation）」並重的氣候變遷因應策略。面對全球暖化不應只有「減碳」，因為全球氣候變遷正在發生，「減碳」緩不濟急，由於全球暖化的加劇，調適策略成為因應氣候變遷的重點，特別是發展中國家和小島國家已成為氣候變遷的主要受害者，如何減緩氣候對經濟與社會的衝擊，將是一項艱鉅的挑戰。在各方談判的過程中，調適和技術轉移的資金扮演了非常關鍵的角色。
特別是貧窮國家，迫切需要適應氣候變化的基礎設施及因應能力，他們也缺少協助降低溫室氣體排放的技術。這些在歷史上並未製造大量溫室氣體排放的國家認為，從使用化石燃料獲得大量財富的已開發國家，應該要負起提供必要資金的責任。由高排放國家負擔過去排放行為造成的傷害，是比較符合公平正義。
非洲聯盟的10位領袖，最近在衣索比亞的高峰會呼籲工業化國家每年提供非洲670億美元，以協助發展中國家因應氣候變遷的衝擊。去（2008）年在波蘭舉行的COP14會議已通過成立「調適基金（Adaptation Fund）」，以協助發展中國家建立調適的機制與行動方案。不論從人道或是援助的觀點，這筆龐大的資金來源已成為棘手的問題。
如何建立符合公平正義的氣候制度框架
後京都的全球氣候變化制度架構將是如何？是建立新的國際條約來替代京都議定書？還是延續京都議定書的義務並修正減量目標與責任？依目前公約的草案，數量化的減量目標與期程將是未來協定不可避免的方向，後京都的規範框架將可能採取多軌、彈性機制的軟性法（Soft Law）之形式，但如何將各國的歷史責任、不同的發展程度與公平原則納入考量，將是後續談判嚴峻的挑戰。（作者為台灣大學政治學系助理教授）