哥本哈根會議後的全球氣候政治趨勢

▓撰文╱攝影：林子倫

備受全球期待的哥本哈根聯合國氣候變化綱要公約締約國會議（COP15），在爭議中落幕，大會以附註的方式，認知（take note of）了「哥本哈根協定（Copenhagen Accord）」。面對這樣的會議結果，聯合國秘書長潘基文既失望又勉強地說：「我們達成了協議（We have a deal）」，而委內瑞拉、蘇丹等發展中國家則強力表達反對，認為這是一項「自殺的協議」。會後各國相互指責，分別點名中國、丹麥應為此次會議負責，發展中國家與工業化國家嚴重對立，最後還有賴秘書長出面要求各方停止放話，以免破壞未來的談判氣氛。

無庸置疑的，哥本哈根會議寫下了一個歷史的里程碑，因為氣候變化議題從來沒有在國際政治議程中具有如此顯著的地位。從將近45,000人大規模的參與，以及會議期間不斷發生的抗爭活動，都說明了全球公民渴望世界各國的領導人能達成一個具有實質意義的協定。不過，這一份未經大會議決，且缺乏政治、法律約束力的協定，雖然勉強保住了與會119位國家領袖的顏面，然而就結果面而言，卻無法掩蓋哥本哈根會議失敗的事實。

沒有共識的共識

哥本哈根會議的失敗，主要可從兩方面來觀察，一是會議的過程，另一則是會議的實質成果。哥本哈根氣候談判的過程，暴露了大國密室政治的缺乏正義，不僅排除公民社會的聲音，也破壞了會議正當性的基礎。為期兩週的哥本哈根會議，一開始就挑起了南北國家長期以來的矛盾，由丹麥、英國與美國等國代表秘密草擬的「丹麥文本」提案曝光後，立即引起發展中國家的憤怒。這份提案試圖將「京都議定書」空殼化，模糊工業化國家與發展中國家的界限，同時淡化工業化國家的減量責任與提供資金的義務，這份文本最後在中國、巴西等發展中國家的強烈抗議下未被提出，不過卻顯現了工業化國家試圖撇清歷史排放責任的企圖。

談判的最後24小時，擔任COP15主席的丹麥總理Lars Rasmussen呈交了由美國總統歐巴馬等20多個國家領袖所主導草擬的「哥本哈根協定」尋求正式採納，發展中國家在委內瑞拉、玻利維亞、古巴以及尼加拉瓜的帶領下，表達強烈的聲明反對密室政治的談判過程，並且宣布退出哥本哈根協定，吐瓦魯也對談判內容以及過程提出批評，哥本哈根會議寫下了「不透明及不民主」的氣候談判惡例。

就協定內容而言，包括全球均溫上升應控制在工業革命前的攝氏2度內；今（2010）年1月底前，工業化國家須提報2020年前溫室氣體減量的目標；同時在2020年之前，每年提供發展中國家1,000億美元的援助；而發展中國家，則應宣示適合國情的減量行動等。簡單的說，工業化國家的減量承諾及行動被認為是「非常弱」、「比京都議定書還倒退了一步」。並沒有達成具有法律效果的減排承諾，對於長期全球排放減量也沒有具體量化，或是訂下全球排放高峰期的時間。此協定反而建立了一個由下而上的途徑，藉由工業化國家與開發中國家呈交他們的承諾來支持此協定。

以中國為首的G77發展中國家集團則強烈捍衛其「發展權」。他們強調，消除貧窮才是發展中國家的首要目標，而非減碳。因此，在工業化國家提供資金援助與技術移轉的前提下，發展中國家才願意進行兼顧發展的減量行動。此協定並未包含任何量化的排放減量目標，主要爭議點在如何針對發展中國家的減量行動進行測量、申報以及驗證（Measurement, Reporting and Verification, MRV），此為哥本哈根談判主要的分歧之一。對於未受國際資金支持的計畫，建議從各國國內層次來完成MRV，並且透過國家通訊向大會報告。此外，協定中並未納入中國與美國之間將可能採取的折衷辦法：亦即接受國際資金、技術移轉和能力建構（Capacity Building）所支持的行動將會受到國際間MRV的驗證。

短期和長期資金援助應是此次協定中最具體的部分。根據哥本哈根協定，工業化國家清楚的承諾，在2010到2012年間工業化國家將會提供300億美元，在2020年之前則每年提供1,000億美元，用以資助發展中國家的減量和調適行動。此協定同時也成立幾個新的機構及機制：包含減少毀林的REED-plus機制、在COP之下研究如何執行資金條款的高層級討論小組、成立哥本哈根綠色氣候基金（Copenhagen Green Climate Fund）等。此外，協定同時也納入一個由許多小島型國家所提出的限制增溫低於1.5度的條款，做為未來訂定進一步協議的評估項目，拉攏低度發展國家加入協定的意味濃厚。

這份「沒有共識的共識」，是否能在2010年引領一項新的全球氣候公約的簽署，幾個發展方向值得觀察：

一、發展中國家集團的崛起

美國總統歐巴馬強力主導完成協定的草擬，挽救了哥本哈根會議無功而返的窘境。然而，會議期間歐巴馬政府的環境外交策略與領導地位受到發展中國家的挑戰，雖然中國最後在MRV透明化上口頭讓步，緩和了後續協商的緊張關係，但是此次發展中國家在氣候談判的堅定立場，特別是新興工業國家組成的BASIC集團，包括：巴西、南非、印度及中國等國，在未來的談判上，都將成為影響氣候協商的重要因素。此外，歐盟此次未能展現過去幾年在氣候政策上的領導氣勢，以及美國國內氣候安全法案的未來走向，都值得注意。

二、綠色貿易壁壘的趨勢

全球金融危機的確對於各國的因應態度產生影響，不過在聯合國的積極倡議之下，許多國家認知到低碳經濟轉型的必要性，並呼應聯合國綠色新政（Green New Deal）的倡議，透過整合性的政策思維，以因應經濟與氣候的雙重挑戰。剛上軌道的京都機制包括清潔發展機制（CDM）、排放交易機制（ET）應會延續，以及碳中和（Carbon Neutral）基金的設置、能源稅、新能源技術的發展，都將成為各國因應經濟與能源結構轉型的重要政策工具。此外，美國、法國關於徵收碳關稅的倡議，是否會形成新一波的綠色貿易壁壘，亦是重要的政策方向。

三、氣候基金下的南北關係

「峇里島路線圖」確立了減緩（Mitigation）與調適（Adaptation）並重的氣候變遷因應策略。面對全球暖化不應只有「減碳」，因為全球氣候變遷正在發生，「減碳」緩不濟急，由於全球暖化的加劇，調適策略成為因應氣候變遷的重點，特別是發展中國家，已成為氣候異變的主要受害者，如何減緩氣候對經濟與社會的衝擊，將是一項艱鉅的挑戰。COP14大會的重要成果之一，就是成立「調適基金（Adaptation Fund）」，以協助發展中國家建立調適的機制與行動方案，而在哥本哈根協定中，也倡議成立「哥本哈根綠色氣候基金」，協助低度發展國家研擬調適策略。因此，COP15期間美國宣布工業化國家未來每年共同提供1,000億美元的資金承諾，勢將有助於後京都氣候談判的進程。

延續雙軌談判

回顧2009年，在京都議定書特設工作小組（AWG-KP）會議之下的談判進展有限，發展中國家希望附件一國家在科學的標準下提出更積極的第2階段減排承諾之目標並未成功。而在公約長期合作行動特設工作小組（AWG-LCA）會議之下的談判，則包含了聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）有史以來最複雜的文件，將近200頁的協商草案，反映UNFCCC下所有不同談判者的主要提議以及數以千計的支持與反對意見的論點。過去1年，在各種議題上的進展，例如調適行動、減少毀林與加強保護開發中國家的森林等，皆有正面的發展。

然而，後京都的全球氣候變化制度架構將是如何？是建立新的國際條約來替代京都議定書？還是延續京都議定書的義務並修正減量目標與責任？根據公約規定，締約國大會是氣候變化綱要公約最高的決策機構，締約國大會的決議可能有3種形式：第一、在公約架構下採行進一步行動；第二、締約國大會通過公約的修正案；第三、締約國大會通過新的法律架構，以補充或取代京都議定書。從COP15大會延長兩個特設工作組繼續協商，可以看出後京都的規範框架將繼續延續京都議定書雙軌的精神，暫時化解工業化國家擺脫京都模式的企圖，而京都議定書模式的數量化之減量目標與期程，也將是未來氣候公約不可避免的方向。

後京都氣候談判，反映了在氣候危機與能源安全挑戰下，全球正進行一場以低碳發展為核心的革命。而公平正義則是氣候政治的核心議題，全球氣候制度不應成為替富有國家服務的工具。2009年9月舉辦的全球暖化世界公民高峰會（World Wide Views on Global Warming），全球38個國家、4,000多位公民表達了對於全球訂定一個符合公平正義的新氣候公約的期待。由於哥本哈根協定的空泛，後京都氣候談判終究還是回歸兩個特設工作小組。不過，哥本哈根會議所創造的政治動能，將有機會重塑全球的氣候政經版圖。（作者為台灣大學政治學系助理教授）