2010/11/05
經濟部能源局
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▓撰文：林子倫、曾棠君
在歐洲各國中，匈牙利是很早使用風力發電的國家，但大多屬於地區性、小規模、低電能的發電設備。因此嚴格說起來，風力發電在匈牙利，稱不上是所謂的「新興」能源。3大主要的風力電廠（Várpalota-Inota’、Kulcs 與Mosonszolnok）均是由政府出資建造，民間投資意願低落。匈牙利政府自2001年起沿用的電力收購方案，僅為類似行政命令的規章，當中並沒有詳盡定義收購價格、補助時間與補助機制等內容。直到2005年，政府將電力價格制度法制化，並訂定收購的區間，建立起綠色電力認證制度。這些確立的法律保障，才使得民間對於投資風力發電的興趣大增。本文將介紹匈牙利Vép市的風力發電計畫，由於其公民參與計畫策略的成功，被歐盟評選為提升再生能源社會接受度的旗艦計畫之一。
Vép市的風力發電計畫
Vép位於匈牙利西方，與奧地利接壤的一個小市鎮。2003年，Szélerö Vép Kht公司成立於此。初始僅有5位合夥人，他們對於再生能源的願景有共同的想法，尤其針對風力發電的部分特別有興趣。這家公司屬於公益性質的社區自營的企業，大部分投資者與管理者均來自市鎮中有影響力的人士，監察人則為Vép市市長。該公司的發電提供Vép市使用，參與者得以分享公司的部分利潤，電力設備廠址的地主也可向公司要求租金。地方居民亦可藉由投資，受惠於該公司的產能與利潤的合作機制，這些皆是Szélerö Vép Kht公司逐步建立內部向心力的成功關鍵。
由於風力發電廠的建造，需要地方居民的強力支持，開發業者必須擁有與地方友好的人際關係。因此，投資者最後決定與Szélerö Vép Kht公司合作，協助Vép市鎮發展更具有效能的風力發電計畫。
Szélerö Vép Kht公司的營運計畫原本分為3個階段，共建造20座風力發電廠。第1期目標在2004年建造第1座電廠，至2005年已運作良好。然而公司在發展第2、3期目標時卻遇到瓶頸，原先預定分別要建造3座與16座的風力發電廠，卻未得到匈牙利能源辦公室（Hungarian Energy Office）的建造許可。因為當時匈牙利政府規定，2006年的風力發電量僅開放330MW的發電容量，並早已分配給特定的開發廠商。但匈牙利電力市場實際上需要1,500MW的風力發電容量，因此廠商之間開始爭奪於電力收購市場的存在空間，同時也影響到Szélerö Vép Kht公司的營運目標與新廠址的建造。
為了解決發展困境，達到長遠穩定的供電量目標，Szélerö Vép Kht公司於2007年開始採行一系列與民眾的對話策略和行動，以提升在Vép市的社會接受度。
打造資訊流通與平等對話平台
一、多元的想像與期待
在政策議題中，扮演不同角色的行為者，往往會有不同的想法，造成他們對風力發電的期待分歧。因此，首要工作便是瞭解多元觀點之間的差異。
例如，Vép市民的期望，是建造對環境友善的發電設備，並利用營運利潤幫助地方建設完善。相反的，匈牙利能源辦公室與匈牙利電力傳輸系統公司則都持反對意見，認為除非匈牙利電力市場開放更多風力發電的收購額度，否則Szélerö Vép Kht公司應停止第2期與第3期的營運目標。前者的理由是Szélerö Vép Kht公司僅需擁有1間發電廠，後者則強調申請設置新發電廠址的申請程序困難重重。不過，匈牙利境內風力發電廠廠址過於集中，不但造成地區上的失衡，也使得災害保險成本增加。
二、目標願景的比較
經過一番比較後，匈牙利環境經濟中心彙整出Szélerö Vép Kht公司在面對風力發電計畫發展時，最需要解決的4個問題，包括：（一）匈牙利能源辦公室限制330MW風力容量的規定；（二）風電計畫的政治問題，即所謂政治上的不確定和策略決策的缺乏；（三）民眾對風力電廠設置的地景接受度；（四）財務投資問題。
於是，計畫團隊訪問每一位地方居民的意見，並整理成單一個人的願景期待。同時，Szélerö Vép Kht公司也嘗試將擘畫出的願景，讓每一個參與的組織與成員，都能理解風力發電計畫的原委和對環境的影響，以及公司每階段的目標與營運步驟。經過多次溝通與協商，地方居民對Szélerö Vép Kht公司的營運方向更為明確，Szélerö Vép Kht公司也獲得更多居民的支持，同意建造更多的風力發電廠。
三、潛在衝突的解決
下一階段裡，計畫團隊經過集思廣益，提出若干潛在衝突的解決途徑，例如：調整風力發電機的設計或運作模式、資訊的公開與提倡新的研究等程序；財務方面，則可藉由民眾支持度的成長而增加投資，進而解決財務危機。
同時，1家同樣受困於申請設置新電力廠程序的組織：ĔDĂSZ，雖然並未與Szélerö Vép Kht公司形成商業聯盟，卻協助在一場會議上，向匈牙利貿易證照局發聲，指出證照局將Szélerö Vép Kht公司之計畫歸類成高危險的評估結果，這當中是有錯誤的。他們強調風力發電廠的安全性與地表造景的設計，間接與Szélerö Vép Kht公司通力合作，打開政府部門對設置電力廠址的程序限制。
四、意見交流的平台
2007年11月，Szélerö Vép Kht公司舉行一個小規模的工作坊，邀請17位不同的利害關係人，包括部長、能源管制部門、地方政府、風力發電業者、再生能源產業聯盟、地方居民、系統運作者、非政府組織等，藉由共同的討論、交換意見，找出可以解決窒礙狀態的方法。
其中，針對市場機制提出的解決辦法，為風力發電廠彼此可分享運送成本，人事部門可減少工作的時數等。財政機制方面，則可透過銀行融資、居民投資以及電力收購的分配，逐步減少財政負擔。
五、願景與共識的建立
經過一連串的對話與共識建立的成果，Szélerö Vép Kht公司重新調整了短期和中長期的方案目標。在短程目標方面，應持續擴展Vép市鎮居民的接受度，包含訂立協商的規範與說明會，確保當地多數民眾的支持態度。至於中長程目標，則是共同合作計畫，保持和其他風力發電廠商之間的合作，形成共同聯盟，在面對政府法規或反對意見時也更具說服力，並經過溝通過程，一同提出行動與解決方案。
六、令人滿意的結局
最後，Szélerö Vép Kht公司持續運作，並在2010年完成所有規劃期程內的建設，包含20座風力發電廠。因此，便有人稱呼其為「Szélerö Vép Kht原則」（Szélerö Vép Kht Principle）。它代表的不僅僅是一個風力發電廠解決困境的方法，也足以做為再生能源政策推行時，提高民眾接受度的指標方案。該公司的個案經驗，亦讓匈牙利政府藉此機會修正境內再生能源產業發展時，遇到的程序困境或政府法令規章的難處。
民眾支持是能源政策的重要關鍵
該個案最特別之處在於，Szélerö Vép Kht公司發展形式為一個社區自營的公益個體。這說明擴展風力發電廠的目標，不僅是增進公司的營運利潤，也能用於達成公眾福祉。在地民眾參與機制的確立，讓居民對公司產生認同感，促成共同願景的產生。公司的成員也認為，在工作坊獲得的意見，遠勝過於公司內部幕僚討論的解決途徑。換言之，民眾的參與及支持，是整個計畫成功的關鍵因素。
另外，該案也顯現資訊暢通平台的重要性，讓社會各層級的群體或個人，包括扮演不同角色的開發業者、注重觀感的地方居民、留意投資利益的相關利害人，都能在此平台上藉由溝通與妥協，改變原本具有差異的想法與願景，對能取代化石能源的新興能源計畫，建立起認同與期待。
因此，借鏡匈牙利風力發電的個案經驗，可發現早期參與、資訊揭露與平等對話機制的重要。最關鍵的是，將地方居民納入計畫內容決策的範圍，確保民眾參與機會的公平性與普遍性，以及訂立地方居民參與管道的辦法。這些都應做為政策決策的考量，提高社會大眾對環境與能源議題的共識，促使能源計畫或環境政策的推行更為順利，使全民都能致力於綠色能源的新環境思考。（作者為台灣大學政治學系助理教授、政治大學政治所碩士）