中國風電發展與中美貿易爭端

▓撰文：許峻賓

在中國大陸的「第十二個五年規劃」（簡稱「十二五規劃」）中，發展再生能源、潔淨能源與重視環境保護是其發展重點之一，在此一總體目標之下，中國大陸將致力於發展以保護環境為主要目標的產業項目。在能源使用上，將更重視再生能源的利用率。

積極發展風力發電設備

自從中國大陸積極發展經濟以來，傳統能源的使用量便逐年大幅升高，尤其更依賴進口能源；然而為了因應全球重視氣候變遷對環境的影響，中國大陸隨世界潮流轉而積極開發再生能源。其中，風力發電即是中國政府努力發展的項目之一。中國自21世紀以來便積極推動風電能源發展計畫，至2005年底，已建成61個風電場，安裝1,864台風電機組，風電裝機容量達到126.6萬千瓦，位居世界第7位、亞洲第2位。2008年，中國全國新增風電裝機總量達到1,220萬千瓦，排在美國、德國、西班牙之後。2010年時，累計總容量已達2,000萬千瓦以上，已超越西班牙，成為世界第3大利用風力發電的國家。

中國大陸在國內推廣風力發電的發展，於「十二五規劃」中，將極力籌備建立中小型風力機檢測認證體系。依據「2011中國風力發電設備市場趨勢觀察研究預測報告」，到2020年，中國的能源消費總量達到45億噸標準煤。為實現非化石能源達到15％的目標，水電應達到3.5億千瓦，風電應達到1.5億千瓦，太陽能發電應達到2,000萬千瓦，生質能發電應達到3,000萬千瓦，核電應達到8,000萬千瓦左右。中國大陸更逐步擴大風力發電設備的研發成果，試圖大規模生產以對國外輸出，鼓勵發展2.5MW以上高階風力機，並提高風電發電機、控制器及傳動零件之出口退稅率（15～17％）。

中國政府為了使此一新興產業在國際上更具競爭力，特別設置「風力發電設備產業化專項資金管理暫行辦法」（以下簡稱「風力資金管理辦法」），試圖透過補貼政策強化風力設備產業的競爭力。然而，在全球風靡發展再生能源、搶奪再生能源設備市場的此時，中國大陸的補貼政策卻引起美國廠商的關注，並由美國政府向世界貿易組織（WTO）提出違反貿易法規的指控。

中美貿易爭端又添一樁

2010年12月下旬，美國貿易代表柯克（Ron Kirk）正式向WTO提出控訴，美國認為中國政府協助其國內廠商發展風力發電的政策違反WTO貿易規則。柯克在一份聲明中表示，中國「風力資金管理辦法」要求接受扶持的國內企業必須使用中國製造的零組件，美方認為是屬於進口替代補貼（Import Substitution Subsidies）的一種，並非市場性的補貼政策，以人為的方式降低中國風力發電設備的價格。美國認為這種補貼政策將會扭曲正常的國際貿易，已成為美國商品出口到中國的障礙。此舉可能導致WTO爭端解決小組的介入。

在2010年之內，中美間的貿易摩擦不斷，中美之間互相課以反傾銷稅與反補貼稅，唯美國對中國的制裁措施項目遠多於中國對美國的制裁。此一趨勢的發展不禁讓大眾聯想到美國的目的，是為了因應中美貿易失衡與督促人民幣升值的替代性作法。

美國於2010年12月底對中國風力發電補貼行為的指控，可以追溯至當年9月時美國鋼鐵工人聯合會（United Steelworkers Union, USW）向美國政府提交的申訴書，向美國政府建議應要求中國停止對所有新能源產業的補貼，而美國貿易代表辦公室（USTR）於10月決定，針對中國支持清潔能源行業的作法啟動大範圍的調查。這項調查涉及風能、太陽能、高效電池和新能源汽車行業的154家企業，調查期限為3個月。遂於12月向WTO正式提出對中國的控訴。依照WTO規則，目前，美國通過尋求WTO磋商，開啟60天內通過協商化解分歧的進程，倘若上述努力失敗，美國可能向WTO爭端解決小組提請仲裁。

中國政府的觀點

中美間的此項貿易爭端的起因在於2008年所發布的「風力資金管理辦法」，這是中國大陸首次對兆瓦級風電設備製造商給予現金補貼。在實際執行層面，該辦法只針對具有相當規模的企業給予補貼，並且只補貼前50台。從結果看，它並未對外國風電企業在中國市場的營運造成多大衝擊。此外，該辦法不是針對中國大陸全部的行業，也非源源不斷的提供現金補貼政策，而且只是一項短期的政策措施，中國內部評估實際上對外國企業進口設備應不致造成嚴重影響。

中國商務部的官方代表亦表示，世界各國都在積極發展新能源，以應對氣候變化，各國政府也都採取各式各樣的補貼政策，以協助該國廠商有更足夠的資金可以進行研發與生產。甚至在面對前一陣子的全球金融風暴之時，各國政府也在各自的刺激經濟計畫中，提出協助企業發展的方案，G20高峰會也對此提出具體建議，強調政府應扮演強化綠色產業發展的重要角色。其中，中國在經濟刺激計畫當中給予新能源行業的補貼是2,160億美元，是美國的2倍，全球各國刺激計畫中對新能源補貼總規模的一半。而美國2010年1到9月份，給新能源行業的現金補貼是46億美元，其中風能項目即占了30億美元。而且風能領域非常先進的德國，也同樣對其國內業者予以補貼。中國認為，其國內現階段有關發展風能的措施實際上有利於節能減碳和保護環境，是實現環境永續發展的重要手段，也符合WTO規則。

對於美國政府向WTO所提的控訴，如果要獲得WTO認可而成功贏得訴訟，需滿足以下幾個條件：即中國的產品在美國、歐洲和中國都產生實質性的損害影響，而且週期大概3年左右。此外，新能源行業是戰略性產業，具有政策依賴性。中方認為，美國的補貼並不比中國少，中國支持技術研發的政策是合情合理合法，若依循WTO的遊戲規則，訴訟結果對中國應屬有利。

雖然中國大力發展風電技術與設備對美國的風電產業發展產生威脅，但是也有美國業者認為，如果美國政府能夠以開放的態度讓中國風力發電製造商進入美國市場，美國更可名正言順的對外型塑該國是為全球創造綠色工作機會的發動機，也可加速美國適應再生能源的步調。美國總統歐巴馬曾於2010年公開宣示，將發展潔淨能源列為重點產業發展計畫之一，且希望在5年之內創造出口增加1倍，大幅提升美國國內的就業率。如果美國大量開放中國廠商進入美國市場，勢必會影響美國風電產業的發展，也可能無法依歐巴馬的政策規劃，達成提升就業率、提升美國經濟的目標。

因此，美國政府為了能夠創造大量的出口量與更多的就業機會，在USW提出申訴之時，在有極為明確證據的情況下，USTR會決定對中國政府提出訴訟，是可以預見的。然而，在進入WTO的爭端解決程序後，仍將需要一段時間才能獲得WTO裁定。中國大陸所執行的「風力資金管理辦法」本屬短期的措施，在裁定之後，或許中國已經變更此措施作為。因此美國向WTO提訟的舉止，或將只是一種策略作為。（作者為台灣經濟研究院助理研究員）