2011/06/05
經濟部能源局
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▓撰文：馬公勉
發展再生能源為永續發展世界高峰會議（World Summit on Sustainable Development, WSSD）認定未來全球追求永續發展的重要策略之一，其主要功能包括：一、加強能源安全：豐富及分散能源、增加能源生產能力（降低進口依賴度）以及不具耗竭性；二、降低全球及區域污染與溫室氣體排放；三、提高特定能源需求（如基礎建設）的滿足度；四、增加地方與區域的就業機會。歸納前述再生能源具備之功能特性，涵蓋能源安全、競爭力及社會發展等層面，可知發展再生能源是最符合永續發展特質的策略之一。然而，高成本及不具市場競爭力，仍是現階段推動再生能源的最大障礙。再生能源躉購期間長達20年，特別是順應國際情勢條件變遷之下，如何設計一套符合社會公益、市場機制與公平效率的躉購制度，為當前能源主管機關之首要共識與任務。
再生能源躉購制度之設計
再生能源躉購制度之設計可區分為「價格管理制度」與「數量管理制度」，數量管理係由政府透過立法規範電業或能源用戶之再生能源發電比例，其價格取決於市場機制，又稱再生能源配比義務（Renewable Portfolio Standard, RPS）。由於RPS制度屬強制性，因此若電力業者未達到要求目標時，須採行罰責制度。政府也透過競標機制（Tendering），其特色為市場充分競爭，可降低收購價格，減少基金支出，且市場價格波動較大時，可及時因應，相關案例包括英國NFFO制度以及丹麥離岸風力發電。
價格管理制度係政府按不同再生能源發電技術來擬定各種再生能源固定收購電價，稱為FIT（Feed-in Tariff）制度，主要分為兩種收購型式，第一種為政府在一定期間內以固定的躉購費率收購再生能源所生產的電力，如德國FIT制度即以此方式推行。第二種為再生能源電價差額補助（Premium FIT），由政府制定再生能源收購電價，而再生能源所生之電力交由電力市場進行標售，由政府補助標得電力業者按其得標價格與實際電力市場銷售價格之差額，如西班牙、捷克、丹麥（陸域風力）及荷蘭，其中，Premium FIT之支付機制又可分為兩種（詳見圖1），第一為固定FIT差額補助（Non variable premium-price FIT model），亦即政府在電力市場價格往上支付固定補貼金額，另一種為政府設定補貼金額上限模式，當電價超過上限價格，即停止補貼，例如荷蘭式現貨市場上限模式（The Netherlands’premium-price FIT (Spot-Market Gap Model)）。
FIT與RPS各有其優缺點（詳見表1），亦需視各國情況來分析是否適用，FIT制度提供再生能源業者長期穩定的投資環境，採20年固定費率讓業者可掌握每期現金流量，以利投資決策規劃，降低營運風險，此外，以能量費率及成本標竿模式，鼓勵再生能源資源較優之區域及經營效率較佳之業者優先進入市場，以提升再生能源經濟效益；RPS制度則因市場價格波動大，導致再生能源電業投資風險相對較高；就再生能源發展而言，FIT制度依據再生能源推廣目標調節躉購費率高低，躉購費率定期檢討、具遞減傾向，藉此引導技術進步以降低成本；RPS制度則依據再生能源推廣目標調節配比義務高低，因市場偏好經濟效益較高之再生能源，經由市場競爭引導技術進步以降低成本。
再生能源發展條例立法意旨及重點
我國「再生能源發展條例」主要規範包括擘劃未來20年內，我國再生能源發電裝置容量將新增650萬瓩至1,000萬瓩，以大幅提升我國再生能源使用；運用再生能源電能收購機制、獎勵示範及法令鬆綁等方式加強民眾設置再生能源的誘因，另外屬於再生能源熱利用的部分，亦將訂定推廣目標，以提高台灣自產能源比例，充分運用台灣再生能源開發潛力。再生能源發展條例重點如表2所示。
檢視「再生能源發展條例」的主要規範可以發現，除規劃未來20年內再生能源發電裝置容量新增650萬瓩至1,000萬瓩，大幅提升我國再生能源使用之外，仿效德國作法設置一個以長期且固定的躉購費率之再生能源電能固定價格強制收購（Feed-in Tariffs, FIT）制度，並利用獎勵示範及法令鬆綁等方式，加強民眾與企業設置再生能源的誘因，然而合理的躉購費率水準與完善的配套措施，為我國再生能源發展是否得以蓬勃發展的關鍵因素。
在再生能源電能收購機制上，對再生能源設備設置者提供合理利潤的獎勵，並要求經營電力網的電業應併聯、躉購再生能源生產電能。躉購電價部分，將由經濟部邀集相關部會、學者專家、團體組成委員會，審定、公告再生能源電能的躉購費率及計算公式，並每年檢討修正，必要時亦將召開聽證會，達到資訊公開且透明。
截至民國100年2月底，我國再生能源發電設備總裝置容量共330.6萬瓩，占全國電力裝置容量4,852萬瓩之6.8％，其中包括：水力發電198.0萬瓩、生質能發電17.6萬瓩，廢棄物發電65.0萬瓩、風力發電47.8萬瓩、太陽光電2.3萬瓩。綜觀近期我國再生能源發電設備的建置與發電的數量確較過去有所增長，顯示「再生能源發展條例」立法之後，對於我國再生能源的發展已有明顯的政策效果浮現。
100年再生能源電能躉購費率審定過程與結果
100年再生能源電能躉購費率，歷經審定會5次委員會議、11場次分組會議及2場次聽證會後，經充分溝通與意見交換，完成100年度「再生能源電能躉購費率及其計算公式」草案審定程序。經濟部依法公告後實施，該費率適用至100年12月31日止，100年度新設再生能源發電設備所生產電能，按此公告躉購費率收購20年。
100年審定通過之再生能源電能躉購費率計算公式仍維持與99年相同之公式，同時100年度依然採取給予業者5.25％合理利潤之方式訂定電能躉購費率。至於費率訂定的結果，除太陽光電與地熱能因設置投資成本下降致躉購費率有所調降外，其餘陸域風力、離岸風力、水力、生質能與廢棄物之躉購費率均優於99年水準，其中離岸風力發電、廢棄物之躉購費率成長率更分別較99年度提高32％與28％。
其中太陽光電近年來技術進步快速、成本大幅下降，故其費率訂定也反映政府以成本概念，審慎、循序漸進的方式，擇其成本低者、技術相對成熟者優先推動之政策思維。另考量國際發展趨勢、國土利用、國內土地資源有限等因素，現階段太陽光電以屋頂型為優先發展場址，並區分為4個級距，以住宅所有權人於自有屋頂設置1瓩以上不及10瓩太陽光電為最優先鼓勵對象；基於國土整體規劃，地面型太陽光電現階段不鼓勵設置，故在費率水準的訂定也一併加以考量。
經濟部為鼓勵全民參與，100年太陽光電推廣目標量為7萬瓩，考量小容量具推廣示範效果，且競價交易成本較高等因素，規劃1萬瓩分配住宅所有權人於其屋頂設置1瓩以上不及10瓩屋頂型申請，其電能躉購採先到先審並適用完工費率不需進行競標。同時，屏東縣莫拉克災區養水種電計畫、政府補助之示範設置案、無售電需求申請案亦適用完工上限費率不需進行競標作業；其他不屬於住宅所有權人於其屋頂設置1瓩以上不及10瓩屋頂型、10瓩以上屋頂型以及地面型等設置者則須以競標方式辦理，依據經濟部規劃，第一期開放競標容量為1萬5,000瓩。其餘推廣容量將視第一期競標結果，再行辦理後續競標容量相關事宜。
整體而言，100年度再生能源電能躉購制度雖有變革，但費率計算公式所採參數皆以市場實際成交或可佐證數據等資訊，因此所計算的費率水準皆屬於公平合理的範疇，設備投資者也能取得與國際水準相當的投資報酬，必可達到促進國人參與再生能源發電設備設置與投資的目的。
我國再生能源電能躉購制度面臨主要議題
FIT雖然對於我國再生能源的發展產生極為正面的效果，但是也產生諸如政府長期補助對於政府財政的衝擊、用戶電費支出的增加、社會各界對於電費支出增加的疑慮等負面的效應，進而使得國內各界對於躉購制度依然有不同的意見存在。如：第一、FIT雖是一般性較具誘因之躉購制度，然是否其他躉購制度例如RPS制度較FIT制度更為符合我國運用的制度；第二、費率水準是否必須固定或是有依據經濟狀況調整之可能及必要；第三、電能躉購的對象是否仍有調整之必要等，皆是社會各界對於再生能源躉購制度仍存些許爭議而待釐清之處。以下分別就制度設計、目標規劃、推廣財源與併聯技術等4大議題說明如下：
一、再生能源躉購制度設計
關於再生能源躉購制度，除整體制度設計上，相關衍生議題包括再生能源之認定時點、費率是否採前高後低等議題，分別說明如下：
（一）整體制度設計上究竟應採FIT制度或RPS制度，抑或FIT與RPS兩者搭配採用？
（二）再生能源之躉購認定時間點應以簽約日或完工日為準？目前僅太陽光電採完工費率，是否其他再生能源亦適用完工費率？
（三）考量再生能源初期融資壓力較大，躉購費率是否採前高後低方式協助業者克服初期貸款壓力，尤其對於某些再生能源投資風險較高的業者，藉此有效帶動再生能源發展。
二、再生能源推廣目標規劃
根據「再生能源發展條例」第6條第1項規定，中央主管機關得考量國內再生能源開發潛力、對國內經濟及電力供應穩定之影響，自該條例施行之日起20年內，每2年訂定再生能源推廣目標及各類別所占比率。整體而言，再生能源推廣目標係依據電價影響可接受程度、技術可行優先導入、成本導向及分期均衡發展等4個原則，以提出我國各類再生能源分配方式及短中長期推廣目標，衍生相關議題包括各類再生能源之導入時程、最大潛力量等。
三、推廣財源
依據再生能源發展條例第7條第1項規定，「電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者，應每年按其不含再生能源發電部分之總發電量，繳交一定金額充做基金，做為再生能源發展之用；必要時，應由政府編列預算撥充。」有關我國再生能源發展基金相關議題包括：基金之收取方式、管理運用機制、民生電價反映程度等議題，值得加以深入探討。
四、再生能源併聯技術議題
我國再生能源發展條例第7條規定：「再生能源發電設備及其所產生之電能，應由所在地經營電力網之電業在技術上合適之最近處予以併聯、躉購；前項併聯技術上合適者，以其成本負擔經濟合理者為限；其加強電力網之成本，由電業及再生能源設備設置者分攤。」
隨著再生能源設置量的增加，勢必將衝擊現有電力系統，尤其太陽光電及風力發電強烈的逐日及逐季變化特性，以及風力發電集中區通常位於低電力需求區域之供需差異性，對現有的電力網穩定可靠度及安全性而言，將是一大挑戰。
結語
因應國際情勢變遷，我國設計改良型FIT制度，考量太陽光電成本快速下降，以及完工時間相較其他再生能源為短等特性，針對太陽光電採競標機制，且躉購費率之適用以完工日為準，如此一來能使費率訂定更加貼近實際市場之價格。然近期國內各界對於我國再生能源躉購制度存有不同意見，如何尋求國內各界意見，針對我國再生能源發電設備發電電能躉購制度，透過有效機制與平台尋求共識並整合意見，形成我國躉購再生能源發電設備發電電能制度的共識，做為我國「再生能源發展條例」修法之參考依據，將是現階段極為重要的工作。（作者為台灣經濟研究院助理研究員）