「排放交易」停聽看

■撰文：廖惠珠

今年國際能源經濟學會年會剛於瑞典的斯德哥爾摩城市舉行。此一會議主要場次探討目前能源制度、發展與施行的種種議題。其中有關歐洲碳排放交易（EU ETS）的諸多問題，引發熱烈的討論。由於我國最近開始極力推動碳交易，為避免重蹈先進國之覆轍，筆者將會中所聞，再綜整最近其他資訊彙整於此短文，以供參考。以下先簡述碳交易運作機制與歐盟碳交易概況，其次指出目前運作問題，以及歐美的因應方式。

碳交易運作機制

碳交易的設計是嚴格規範大排放戶應有之碳排放量，在控制主要排放源的總排放量後，讓減少碳排放量（以下簡稱減排）的優等生得以將多出來之碳排放權（以下簡稱碳權）售予減排劣等生。例如甲公司只有10單位的排放權限，但因減排績效特佳而只排放6單位，於是就多出4單位的碳權，可拿到碳交易市場去銷售。反之，乙公司雖也有10單位的碳排放權限，但因減排績效差而排放15單位，於是就必須到市場採購5單位的碳權或繳交鉅額的罰款。

按理言，此機制若運作順暢，不僅可控制碳排放量，還可充分發揮優等生協助劣等生的效果，讓整體社會的減排成本降至最低。很顯然，同樣是減少1公噸碳排放的行為，對某些廠商而言，只需耗用一點點成本，但對另一些廠商則需耗用數十或數百倍的費用。某些老舊廠商則根本不可能達到政府所規定的排放標準。運用碳交易機制，這些老舊廠商就不需關廠。美國早期硫化物就是利用此一排放交易而得到多贏：老舊電廠不關、員工有工作、政府有稅收、新電廠還有額外的排放交易收入。

歐盟的碳交易

目前歐盟碳交易設計是因應整體歐盟經濟狀況，排列出不同期別的管制對象。首波只針對電廠、煉製業、鋼鐵、水泥與造紙等能源密集產業進行總量管制與排放權核配。在此一規劃下，若排放權的需求與其他條件不變，則減排績優廠商多出來之排放權越多，碳價就越低，其他減排能力差的廠商就會多購買排放權而減少自己的減排作業；反之，若減排績優廠商可銷售的排放權越少，則碳價越高，其他廠商只好少購買排放權而多多自行努力降低碳排放量。此一交易制度充分發揮經濟學供需原理，讓人們利用交易互通有無的機制，以儘可能降低減碳成本。另外，歐盟亦借著3階段（2005至2007年；2008至2012年；2013至2020年）交易時程的設計，除了可利用「做中學（Learning by Doing）」不斷改進ETS的市場交易效率外，也逐步納入更多業別（例如2012年納入航空業、2013年納入煉鋁等非鐵金屬產業），並緊縮排放權發行量以減少ETS排放權的供給，而達到歐盟2020年較1990年少排放20％的目標。

ETS問題一：減碳成效欠佳

Arnold Mulder於今（2011）年4月刊登於「European Energy Review」的文章，詳細檢視ETS的成效。此文指出歐盟各界現在已累積有14億的超額排放量可供銷售，此數量約為2009年歐盟總排放需求的70％。由於第2階段排放交易允許廠商儲存其排放權，因此金融風暴造成能源需求減少等行為所衍生之多餘排放權迅速累積。再加上歐盟清潔發展機制（CDM）、共同減量（JI）與新廠保留額度（NER）的氾濫，使得ETS排放權的價格始終不振。目前每公噸12歐元上下的價格（見圖1），使得絕大多數的廠商寧可到市場以較低的價格購買碳權，也不願意投資各種減碳設備與活動。歐盟之減碳成效因而大打折扣。2010年歐盟各國碳排放的數據已陸續出爐，許多國家的排放數據都欠佳。目前已有越來越多的聲音質疑ETS已很難產生減碳誘因，若不快快改進，將無法達到原先所設定的減碳目標。

ETS問題二：歐盟產業界的反彈

隨著碳排放成本的反應，歐洲企業不僅需支付碳排放成本，也需付出因反應碳排放價格而提高之電價。越來越多的企業因為經營成本過高而關廠或移轉至卡達等中東電力便宜的國度。關廠或轉移陣地使得一些工業重鎮的就業率下滑。雖然歐盟針對碳交易制度也設計了一些補貼受損廠商的政策，但業者卻抱怨補貼金額過低，企業難以經營。除了碳排放成本難以負擔外，碳價所面對的不確定性也造成產業界的許多困擾。一些原先預期ETS有較高碳價而大筆投入節能減碳活動的廠商，面對今日ETS的低價格倍感吃虧。雖然第2期所擁有的碳排放權可保存至第3階段來銷售，但過低的碳價使得廠商缺乏誘因，不願再投入更多的減碳投資。值得玩味的是，即將於2013年納入溫室氣體管控的非鐵金屬產業，以前享受豁免之權益，現在卻淪為輸家。金融風暴讓先期管控的電力、煉製與鋼鐵等廠商累積一堆多出來的排放權；相形之下，金融風暴期間尚未參與排放權核配與管控的非金屬產業就失去此一可大賺特賺排放權的機會，於是也發出不少抱怨。

歐美的反思與怯步

面對上述諸多問題，改革排放交易的聲浪越來越大。有人認為應將歐盟2020年較1990年少排放20％的目標提升為30％，也有人提議應該取消CDM可抵減排放權的部分，這些作法都可進一步壓縮排放權的持有量而拉抬ETS的碳價，從而達到抑制碳排放的效果。至於英國則擬於2013年推動電力部門的最低碳價制（Carbon Price Floor），讓減碳績優的電廠確保利潤與誘因，如此也可杜絕廠商只願低價搶購碳權而不願投資減碳活動的現象。美國方面，原先2009年6月於眾議院通過之「美國清潔能源安全法案」至今仍卡在參議院，遲遲無法過關，越來越多人覺得碳稅不見得劣於排放交易制度。最近美國因國債日益飆高，在政府缺錢的狀況下，耗費不貲的排放交易計畫越來越不樂觀。

結語

隨著溫室氣體排放的增長，全球氣候變遷問題加劇，歐盟原先所倚賴且相當得意的ETS制度最近備受挑戰，反彈聲浪日高。我國最近努力推動溫室氣體減量辦法，碳權的核配也正努力的溝通協調中。筆者以為各界應多多參考先進諸國的這些錯誤經驗，避免重蹈覆轍，方得建立一個優質的法案，以利民生。（作者為淡江大學經濟系教授）