淺談能源安全與國家安全

▓撰文：包國祥

2008年5月，油價持續高漲至120美元以上，日本政府以電力供應及政府政策為由，下令禁止英國「兒童投資基金（TCI）」大量購買日本電力上市公司「日本電源開發（J Power）」公司（主要是風力發電與核能電廠的設置）增加持股的計畫，據悉這是日本政府首次根據「外匯及外貿管理法」，勒令外資中止增購某日本公司的股票。據媒體報導，該措施是因為「外資的增加持股可能影響日本電力供應的穩定及核能政策」。日本政府此項措施立即引發「日本企業可到海外購併他國產業，卻不許外資進入日本購併日本公司」的強烈質疑，惟日本政府終因「日本電源開發（J Power）」公司在全國擁有67座水力及火力發電廠，且國內7％電力由該公司供應，事關日本能源電力供應及核能政策，而禁止外資大量增購股份，媒體以「能源戰爭」稱之，凸顯各國政府瞭解能源安全與國家安全之間的關聯性，縱使自由經濟體制國家也無法避免。

能源安全尚無確切定義

依政府採購協定（GPA）、WTO及GATT 1994 所立之國家安全要件，偏重戰爭武器及自我防衛等聯合國事務等項目，至於更具體的內涵，目前尚欠定論。美國總統歐巴馬曾提出「能源安全即為國家安全」，惟一則其係兼指傳統化石能源，尚非針對再生能源；二則該能源安全觀念亦欠缺進一步具體內容。

能源安全是一個多面向的議題，不過它最基本的意涵應該是指一個國家透過具有經濟效益、可靠的、環境上健全的、以及安全的方式提供能源，並且提供足以支持其經濟與防禦所需之數量時，則該國能源安全即可獲得保障。為達到此一目標，相關政策的設計包括：如何支持強化能源供給的所有要素及運輸的基礎建設，輔以確保足夠的儲存與生產設備、多元化與備用能力以符合經濟成長的需求。基於此，能源安全亦可由以下3項要素說明。第一，即是透過降低來自於不安定地區的能源，亦即石油的依賴性，以控制能源的脆弱度；其次，以合理的價格取得適當供給的機會，第三便是避免能源運輸管線或通道受到國際性的破壞。

能源安全定義因國而異，並非絕對

對於能源生產及出口國家而言，能源安全可以意謂著需求與交易安全的確保，也可能涉及國際政治力量的確保；但對於仰賴能源進口的國家而言，能源安全無非便是供給確保，其間倚賴程度更隨著各國電力設備狀況及運輸需求狀況而各有不同解讀與程度要求。

台灣極度仰賴能源進口，能源貿易安全就是能源安全。能源貿易的內涵相當廣泛，它可以包括各類產品以及服務業之進出口。如何描繪出能源貿易的內涵，端視「能源」的不同面向，亦即生產、運輸、轉換、儲存、分配、利用及消費。

在傳統能源層面，對於台灣而言，能源安全意謂著國家追求以合理的價格取得適當供給的機會，並確保取得機會及運輸暢通，也就是要如何透過雙邊或多邊貿易協定以確保能源出口國不受非經濟因素，如政治或恐怖行動等的破壞或阻礙，以確保該能源可以順利供給。

在再生能源層面，這議題與傳統化石能源貿易議題重點有所差異。再生能源較諸傳統能源，因其不具貨品耗盡性，來源不受限制，故其能源安全應如何定義，頗有困難。以本文見解，再生能源的能源安全應該要回歸到與其他市場產品貿易本質而觀，亦即這議題應係討論第三國家廠商要求要進入國內市場時，國內政府是否可以主張能源安全（或國家安全）而予以設限的貿易議題，目前尚未看到WTO確定案例，日前曾有日本對加拿大、美國對中國大陸向WTO提出申訴的案例。中國大陸政府今（2011）年已自行撤回或取消保護措施。

與產業策略難以切割

能源安全與國家安全的關聯性，與國內長期能源政策無法切割。以我國而言，去（2010）年年底，政府實施公聽程序之能源發展政策草案，在極度倚賴能源進口的現狀下，不得不仍以核能做為中短期相對穩定發展的能源發展方向，基此，我國如果要主張再生能源產業攸關國家安全，其必要性與重要性，與產業發展規劃與比重均有重要關聯，如果一旦發生國際爭議，我國長期能源政策勢必受到嚴格檢視。

應該要注意的是，WTO對於會員國以國家安全為由而實質僅係保護國內產業之措施，畢竟有礙貿易自由化，故其傾向抱持不樂見態度應屬可以預期，如1975年，瑞典對若干特定鞋類所設數量限制（Quota）並主張係為保護其國內鞋類產業之安全利益，多數會員國認為不得引用豁免例外條款。尤其在WTO於去年針對自然有限資源貿易政策議題（包括傳統能源，但不包括再生能源），已公布其認為該市場仍應開放的報告，基此，WTO對各國以國家安全為由而欲保障其能源安全與國內產業的措施，預料將抱持較保守態度，實值得注意。（作者為安中法律事務所主持律師）