2012/01/05
經濟部能源局
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▓撰文：黃雅祺、劉華美
近年來全球暖化及石油短缺的能源危機，使各國開始注重替代性能源之發展。本文針對美國「2005年能源政策法（EPAct 2005）」、「能源自主與安全法（EISA 2007）」及2010年的「生質作物援助計畫（BCAP）」進行解析，並以美國生質能源政策發展經驗為借鏡，檢視臺灣生質能源政策與法制現況及不足之處，最後提出建議供政府未來制訂相關能源政策之參考。
生質能源發展優勢在於生質燃料具有「碳中和」的效果，相關措施包含：上游能源作物補貼獎勵措施；中游廠商供給生質能源相關的稅賦減免與貸款補貼；下游油品與通路產業，提供稅賦誘因，並且透過相關獎勵措施保護，建立市場技術先驅。目前生質能源在運輸產業的生質燃料最具前瞻性，而發展多為生質柴油與生質酒精兩者，亦稱為生質燃料。
美國生質能源政策發展演進
一、原物料生產：生質能作物援助計畫
生質能作物援助計畫（Biomass Crop Assistance Program, BCAP）最新修正將生質能轉化為生質物能源（Bioenergy）與生質物產品（Bio-based Product），提供優惠獎勵與補助予第2代生質燃料（纖維生質燃料、木材生質燃料）及第3代微藻類生質作物發展，依生質作物性質每年直接給付可分為長達5年及15年，期望可滿足再生燃料標準（Renewable Fuel Standard, RFS）之目標。
二、再生燃料標準
再生燃料標準（RFS）源於美國「2005年能源政策法（EPAct 2005）」，該法強制規範從2006年起美國所銷售的運輸燃料用油必須包含一定比例之生質燃料；而2007年能源自主與安全法（Energy Independence and Security Act, EISA）則進一步對再生燃料標準（Renewable Fuel Standard Ⅱ, RFS2）做修正，並依美國環保署（EPA）評估修正下一年度RFS目標使用量，因此該標準對產業發展具有決定性影響。
三、設立生質酒精能源稅減免與補助
2005年能源政策法（EPAct 2005）混合酒精與汽油亦享有免徵聯邦貨物稅51美分╱加侖（0.14美元╱公升）之優惠；美國訂立保護國內酒精業者，關稅率約達50％，至2008年12月31日前，進口生質燃料酒精每加侖課徵0.54美元，外加2.5％從價稅，而另外「2008年實務、保育與能源法」（亦稱2008年農業法）將生質燃料進口關稅政策優惠延長至2011年底。
四、建立市場優勢及增加經濟效益
1992年美國能源政策法，要求聯邦與政府及替代性能源供應業者等運輸車隊之車輛，強制部分車輛為替代能源車輛，並於1998年修正案允許重型車輛使用B20生質柴油，已建立生質燃料市場先驅；美國積極發展生質能源政策及獎勵補助措施，促進相關產業及技術發展。從2005年美國原油價格上漲及政府政策支持，而生質酒精需求也大量增加，因而帶動第1代生質燃料發展，進而促使生質酒精產業的經濟效益；至2007年12月公布實施EISA轉向扶植第2代及第3代生質燃料產業為發展重點，預期將可達到提高所得、稅收、促進就業及減少進口石油外匯支出等經濟效益，2007年EISA預期生質燃料產業經濟效益如表1。
美國生質能源法制基礎
一、2005年能源政策法（EPAct 2005）
（一）立法背景目的與內容
美國前總統布希頒布2005年能源政策法（EPAct 2005）為首部長期規劃的全國性能源政策，以強制「再生燃料標準（Renewable Fuel Standard, RFS）」的再生燃料使用量授權給環保署（EPA）為主管機關，自2006年起美國本土所販賣、輸入汽油，依相關企業與進口業者須依強制規定使用RFS規範標準量，並制訂每年再生能源最低使用量，如預計2012年達成75億加侖的再生燃料目標。
（二）立法實施成效與影響
2005年能源政策法（EPAct 2005）建構美國能源規範，但此法仍未積極發展再生能源，且無法徹底解決美國的能源危機。為解決上述問題，美國在2006年改以車輛油耗標準、發展生質燃料及節能措施為主要發展，於2007年提出「能源自主與安全法（EISA 2007）」，並於同年12月19日生效。
二、2007年能源自主與安全法（EISA 2007）
（一）立法背景目的與內容
美國國會於2007年12月通過「能源自主與安全法（EISA 2007）」，立法目的為增加潔淨可再生燃料（Clean Renewable Fuels）生產，推動能源供給獨立與能源安全及擴大發展；而美國前總統布希在2007年12月簽署的「能源自主與安全法」亦將RFS修正後建立RFS2標準化，並首次建立生命週期溫室氣體排放基準量（Baseline Lifecycle Greenhouse Gas Emissions）法定強制要求，並期望於2022年前達到360億加侖生質燃料標準化。
1.EISA-RFS2強制量
RFS2適用於美國再生燃料生產和進口商。強制規範再生燃料運輸用途總量、先進的生質燃料、纖維素生質燃料、生質柴油制訂新的額度標準，再生燃料必須比所取代的傳統柴油燃料減少溫室氣體排放量達50％。
2.EISA-生命週期溫室氣體排放基準量
EISA首度建立強制生命週期溫室氣體排放基準量，該法計算上、中、下游直接或間接產生的溫室氣體總量，並由主管機關公告調整計算該排放總量之影響。
美國在相關能源政策與法制建立下，生質燃料產業亦快速發展，2005年能源政策法（EPAct 2005）推動第1代生質燃料，多以糖類、澱粉作物等為原料，但第1代生質燃料負面效應浮現，為解決此困境，2007年能源自主與安全法（EISA 2007）以優惠措施推動第2代生質燃料木質纖維素、木材、生物廢棄物等之生質燃料為主要優惠獎勵補助措施，是生質燃料產業發展的關鍵性政策；而目前美國生質燃料發展已較為成熟且能立即供應運輸產業，未來幾年內仍以獎勵補貼措施及相關生質能源政策施行，藉由RFS2強制量、生命週期溫室氣體排放基準量的政策擴大發展生質燃料產業市場，建立生質燃料研發技術之市場優勢及建立完整的上、中、下游的生質燃料產業鏈，以期能減少石油使用量及溫室氣體排放量。
結論與建議
美國為復甦國內經濟，建立完整且安全的生質燃料產業鏈，於2005年能源政策法（EPAct 2005）因過度發展第1代生質燃料，導致糧食短缺、糧價上漲及造成環境耗損等弊端，因此「能源自主與安全法（EISA 2007）」推動第2代生質燃料的優惠措施，為美國生質燃料產業發展的關鍵性政策；2010年最新修正生質能作物援助計畫（BCAP）則提供商業化補助、貸款等方式結合國內資源；總體而言，美國生質燃料產業快速成長，並逐年減少石油進口量及溫室氣體排放。而我國經濟部亦對生質能源提出相關規劃，包含：2004年生質柴油道路試行工作計畫、2007年能源作物綠色公車計畫及綠色城邦（Green Country）應用推廣計畫、2008年全面實施B1柴油、2010年全面實施B2柴油、2025年全面實施B5柴油、2011年底高雄市實施低碳生質能技術及政策推展推動計畫等。生質能源開發與綠能永續環境之經濟發展因素牽涉廣大，美國積極對於生質燃料產業之推動都值得臺灣學習。
目前我國生質能源相關政策與獎勵配套措施有：2007年通過石油管理法第38條之1、再生能源發展條例於2009年7月8日總統發布實施、一般廢棄物垃圾掩埋場沼氣發電獎勵辦法，然而單依以上立法及獎勵辦法似乎不足以讓我國推動完善且重大的生質能政策，因此目前經濟部依據再生能源發展條例規劃完成利用休耕地種植能源作物供產製生質能燃料獎勵補助辦法（草案），期望能促進生質能源產業與技術的推動發展。由於我國屬於高度進口能源依賴的國家，需要更完備且健全的整體能源政策配套措施之法制，而美國生質能源發展立法與獎勵補助措施亦值得我國做為發展生質燃料政策與法制之借鏡。（作者為國立臺灣科技大學科技管理所研究生及教授）
關鍵字：生質能源,生質燃料,能源安全,能源政策