2013/02/05
經濟部能源局
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▓採訪、攝影：林子倫（臺灣大學政治學系助理教授）
＜檔案夾＞
林子倫小檔案
專長：能源與氣候政策、國際環境政治、審議式民主
職稱：臺灣大學政治學系助理教授
經歷：美國德拉瓦大學能源與環境政策中心助理研究員、韓國首爾國立大學 （Seoul National University）環境規劃研究院 訪問學人
此次參訪杜哈氣候峰會，印象最深刻的是，菲律賓代表Naderev Sano在當地經歷Bopha颱風肆虐過後的一席感性演說，為了訴求各國的具體行動，他說：「即便我們在這裡繼續猶豫和推遲，喪鐘仍然會接近。」感性的訴求引起了全體代表的共鳴，因為極端氣候以及其他自然災害的接連發生，已經造成了各種災難。
聯合國氣候變化綱要公約第18次締約國會議（COP18）在卡達杜哈（Doha）延後1天落幕，最受矚目的是，各國同意自2013年開始京都議定書第2承諾期，為期8年，這項決議回應了京都議定書第1減量承諾期即將在2012年到期的迫切性，並且延續確認了2011年德班氣候會議針對京都議定書存續的關鍵決定。
在杜哈氣候會議也通過被稱為「杜哈氣候路徑（Doha Climate Gateway）」的十多項重要決議，包括在2015年前達成一項具有約束各國溫室氣體減量的協議，並在2020年生效；綠色氣候基金的啟動、探索新市場機制（New Market Mechanism）的工作計畫、以及「德班強化行動平台的特別工作小組（Durban Platform, ADP）」的啟動，開展新一輪「低碳發展路線圖」的談判等。其中，德國、英國、法國、丹麥、瑞典及歐盟執委會同意在2015年前，提供發展中國家60億美元的中程資金（mid-term finance）的承諾，這是打破會議最後僵局的關鍵轉折。
NGO：資金承諾不足
杜哈氣候談判本質上就是一個過渡性（Transitional）的會議，這次大會的重要任務即是確保京都議定書第2期的付諸實踐，以及結束兩個特別工作小組（AWG-KP和AWG-LCA）的任務，並透過「德班平台」特別工作小組的開始運作，規劃在2015年前，通過一項全球性的氣候協議。若是對照氣候公約秘書長Christina Figueres在會前提出對COP18大會的4項期許，包括：
一、對京都議定書做出的第2期承諾，由討論化為從2013年1月開始的具體執行。
二、在AWG-LCA支持下的基礎架構付諸實踐，同時討論其他尚未解決的議題。
三、對發展中國家資金支持做出具體承諾。
四、認知到面對氣候變遷議題廣泛結盟的必要性，提升與地方政府及城市等政府機構、私人部門以及公民社會的合作。
基本上筆者認為，此次會議或許已大致完成其任務。然而，所謂的京都議定書第2承諾期的無縫接軌，事實上並未帶來更具有企圖心的全球氣候框架，而是意味著在2012年，京都議定書只約束了當今全球15％溫室氣體的排放，無怪乎引發小島國家聯盟等發展中國家、NGO與青年團體對於大會中決議資金承諾不足、沒有積極減量目標有些不滿。
土耳其、加拿大、澳洲不減反增
就以往的觀察與研究，檢視京都議定書的成效，根據最新發布的締約國排放資料，從1990年到2010年，所有附件一締約方的溫室氣體排放全部總量（計入土地利用和林業）降低了52.6％，若扣除東歐等經濟轉型的國家，附件一非經濟轉型締約方國家實際總排放量增加4.1％，其中歐盟整體下降16.8％，而歐盟個別國家中，英國減少23.5％，德國下降21.7％，法國減少8.6％，挪威減少49.1％，而俄羅斯更是減少高達54.7％。反觀土耳其增加最多，高達147.5％，加拿大增加46.4％，澳洲增加18.8％，美國則增加8.6％。若對照聯合國環境規劃署（UNEP）發布的「2012排放差距」報告，即使所有國家都履行其減量承諾，至2020年仍將有80億噸的二氧化碳排放量差距，目前全球溫室氣體排放水準仍比預定目標高出約14％，顯現大幅度全球減量的迫切性。
上述數據顯現各國或國家集團的排放程度差異極大，以美國為首的工業化國家，包含加拿大、澳洲等所謂的「傘型國家集團」，其溫室氣體排放大多維持增加的趨勢，政策立場大略保持一致，不過由於日本、加拿大、俄羅斯及紐西蘭等國先後宣布不加入京都議定書第2承諾期，也使得工業化國家集團間的談判立場趨於複雜。
美國原地踏步，歐盟仍是領導國家
美國眾議院曾經於2009年通過Waxman以及Markey共同提出的「美國清潔能源安全法案（American Clean Energy and Security Act）」，該法規定美國的中程目標是在2020年前將溫室氣體排放量在2005年的基礎上減少17％，2050年則減少83％，這是美國總統歐巴馬競選總統時的政見。不過，歐巴馬在第1屆任內深陷「健保政策」與「國內政經」的泥沼，在能源氣候議題上未能有重大的開展。而氣候變化也未成為此次美國大選的重要議題，後續是否有新的政策立場出現，值得觀察。
美國的減量目標不僅比京都議定書中原本美國承諾的目標倒退，與歐盟的主張差異更大。歐盟近年來取代美國成為氣候政策的領導國家，企圖在下一波低碳經濟轉型提升其在綠色經濟時代的全球競爭力，歐盟的溫室氣體減量目標設定在2020年前將溫室氣體在1990年的基礎上削減20％。事實上，歐盟很有可能在近期內提前達成上述目標，因此許多發展中國家呼籲歐盟採取更積極的目標，在2020年前減少30％，可以預期，在未來的氣候談判上，歐盟將繼續扮演氣候協商的關鍵倡議力量。
最戲劇性的一幕：AAU的使用
這次在杜哈氣候會議上，所觀察到最戲劇性的一幕，就是在延會週六下午全體會議中，爭議的焦點在多餘的溫室氣體排放配額（Assigned Amount Unit, AAU）的使用，以及它是否得以被移轉（carry-over）至第2承諾期的爭辯。對超過京都議定書減排承諾的締約方，依規定得以將其多餘的單位轉賣給其他國家，然而當今具有多餘AAU的國家，包括俄羅斯、烏克蘭和波蘭，所具備的多為「熱空氣」（hot air）單位，也就是並非來自於真正的減排，而是由於轉型至市場體制的經濟衰退所導致的結果。
支持限制多餘AAU以確保排放承諾的一方，面對來自主張不應受到處罰一方的挑戰。俄羅斯、烏克蘭和白俄羅斯代表試圖杯葛AWG-KP的結果，而機警的COP18主席在注意到俄羅斯舉旗前，就技巧性的敲下了槌子，通過該決定，如此的作法獲得各國的掌聲，並成功地限制了多餘AAU的利用以及唯有參加第2承諾期的國家得以利用。
通往新公約的路徑
從大會決議來看，AWG-LCA工作小組在杜哈會議的終止超乎預期的平淡，完全比不上在5年前COP13會議通過峇里島路線圖時，各國的興奮與掌聲。當時，各國代表將其視為一大「突破」，象徵著「多邊談判的新紀元」。然而，AWG-LCA到底留下了什麼？它是否真正達到了它的目標，值得進一步檢視。值得一提的是，當數年前，小島國家聯盟在AWG-LCA提出關於損失與損害（loss and damage）的概念時，仍有許多質疑，卻在杜哈會議確立了一套制度，以補償開發中國家遭遇到如海平面上升的災害損失，這可能是此次會議另一項非預期的成果。
前面曾提到，菲律賓代表Naderev Sano感性的訴求引起了全體代表的共鳴，然而可惜的，國際氣候談判會議並未有相對應的危機感。雖然在德班會議上，中國大陸和印度表態支持歐盟倡議的2020年「全球共同減量框架」的提案，以換取京都議定書的延長。不過，發展中國家仍存在許多質疑，認為工業化國家將淡化歷史責任，撇清「氣候債」的資金責任。
整體而言，由於各國缺乏政治決心，行動力不足，如同會議前的預期，杜哈氣候談判並沒有端出什麼新菜，倘若資金的矛盾未解，實質的全球氣候行動與協定，可能到2015年前還有一段空窗期。
關鍵字：德班平台,京都議定書,綠色氣候基金,綠色經濟,杜哈路徑