2016/02/05
經濟部能源局
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撰文／曾君儒 受訪／國立清華大學科技法律研究所所長范建得 圖片提供／達志影像、行政院環境保護署溫減管理室
堪稱21世紀最重要的氣候會議，已於2015年底在法國巴黎圓滿落幕，當法國外交部長法比尤斯（Laurent Fabius）宣布最終版《巴黎協定》通過的那一刻，全場各國談判代表起立鼓掌、甚至有人感動落淚。人類與氣候環境的拉扯歷史，就此翻開了嶄新的下一頁。
越來越劇烈的氣候變遷，讓原本不在乎的人類終於幡然醒悟，承認自己是造成地球發燒的禍首之一，但要怎麼讓大家用最適合也滿意的方式減碳，這課題就讓全世界討論了快20年。
從《京都議定書》到《巴黎協定》
《京都議定書》（Kyoto Protocol）是上一世紀最重要的1份氣候協議，「因為《京都議定書》即將到期，締約國們開啟了後京都議定書的談判。」國立清華大學科技法律研究所所長范建得說。當大家發現《京都議定書》生效後，只有針對附件一的國家強制減碳，成效不佳，因此在2007年的COP13會議上通過了「峇里島路線圖」（Bali Road Map），這個路線圖大致底定了接下來幾年的談判關鍵內容，包含共同願景、減緩、調適、建立財務機制、技術轉移、能力建構等6大項目，各國並同意在2009年哥本哈根（COP15）的會議上完成協商。
「大家期待在哥本哈根的會議上產生一份新的協議書，但哥本哈根的會議基本上是失敗的。」范建得說明，過去只是單純的減碳問題討論，但隨著峇里島路線圖提出的6大項目開始，各方的利益角逐將南北半球衝突推上檯面，「北半球的已開發國家認為發展中國家一定要投入減碳工作，而南半球開發中的國家認為，已開發國家應該先把《京都議定書》的內容執行完畢，才有資格要求南方各國。」范建得說，當各方利益浮現，全球的減碳工作便從泛道德主義，走進了赤裸裸的利益算計。各國的政府，一直到哥本哈根會議時，才第一次很真實的認知到：過去的減碳工作並沒有成功，但也因為所有人的需求都真實地傳達出來，失敗的會議反而鋪陳出可以繼續談判的基礎。
在體認到開發中與已開發國家中的隔閡後，2013年的華沙會議（COP19）訂出了「損失與損害」（Lossand Damage）的應對策略「華沙機制（Warsaw Mechanism）」，並成立專門執行委員會明令已開發國家應該提供的協助內容與範圍，讓各國自行討論可以接受的減量貢獻，也就是後來的「國家自定預期貢獻」（Intended Nationally Determined Contributions, INDCs）。「你可以看到，在之後召開2014年的祕魯利馬會議（COP20）時，各國從單純的道德、逐利、博奕，聚焦到化解關鍵問題，所有東西都準備好了。」范建得說，這也奠定了2015年《巴黎協定》的談判基礎，而其中最大的改變就是中國大陸與美國的立場，一東一西的排碳最大國，竟然主動表示願意被協定規範，這個政治氛圍也讓所有國家相信談判是可以成功的，《巴黎協定》的勝利就從這邊露出了曙光。
皆大歡喜的COP21
記取過往的失敗教訓，負責新氣候協議談判工作的「德班平臺工作小組」（AdHoc Working Groupon Durban Platform for Enhanced Action, ADP）根據華沙會議的決議，要求締約國提出自己的INDCs，打破過往由聯合國由上而下（top-down）的模式，改採「由下而上（bottom-up）」的方式，讓各國評估自己的能力與意願，主動參與這項國際減碳盛事。「這招太厲害了！」范建得稱讚，雖然這些都是政治宣示、與法令無關，但卻動員到全球的人，每個國家得以面對自己國內的態度、接受公評與透明度的檢驗，把任務建立在可以量化的數據上，自此，減碳的願景已不再抽象模糊，而是能清楚看到執行期程。
「在COP21的談判會議中，首先達成共識的就是透明度（Transparency）問題，讓彼此可以信任後，就可以繼續討論這次的會議重點：碳排放的範圍、財務機制、技術轉移和升溫範圍。」范建得說，根據統計，在會議舉行前各國提出的INDCs數據顯示，全球已有97％的碳排放量納入了討論範圍，對減碳具有實質的影響力。而發展中國家最在乎的財務機制與技術移轉問題，在COP21會議中也得到完整的答覆，對開發中國家而言，為了減碳而造成的損失與損害，可以由已開發國家的金援和技術協助來彌補，而已開發國家可以根據清楚的財務機制來決定要提供多少經費，「這些問題，就呼應了峇里島路線圖的6大訴求，而且都環環相扣。」范建得表示，直到這些都談完了，最後才是升溫攝氏1.5℃還是2℃的問題。
有人質疑，在最後出爐的《巴黎協定》中，並沒有具體的量化數據，條文僅提到已開發的工業國家應帶頭減碳，而開發中的新興國家則要在得到幫助的情況下，盡最大的努力減碳。「事實上《巴黎協定》的強制力，將落實在每個國家的NDC裡，透過NDC的內國法化，美國可以用自己的行政命令與行政法做事、英國回去採用他們的《氣候變遷法》、韓國用《綠色成長法》，我國則是《溫室氣體減量與管理法》，用各自國內的法規落實自己的國家減碳目標。」范建得解釋，氣候變遷談判透過這樣的處理方式，解決了過往大家爭執不休的問題，雖然過程中難免有些插曲，但對所有的工作小組來說都可以接受，不僅弱勢的島國與開發中國家很滿意，連國際環保團體綠色和平組織都難得認同地說，「這件事情只是個起步，而我們站在對的一方。」
不能輸的生存之戰
逐年上升的海平面，正時刻威脅著四面環海的臺灣，這場不能輸的生存之戰，我們究竟應該如何迎擊？
范建得認為，面對嚴峻的氣候變遷挑戰，解救臺灣的唯一關鍵就在「能源」上，而能源超過9成以上仰賴進口的臺灣，面臨減碳議題時，無疑是雪上加霜。「在談減緩排碳之前，臺灣就已經有很嚴重的能源問題了。」范建得表示，我國的能源效率做得非常好，管理端的工作都很優秀，但孤立的島國仍然需面對先天上的能源缺乏與能源配比的問題，在步入減碳新時代，所有人都捨棄化石燃料的當下，與臺灣競爭低碳能源的對手增加了，能源成本上漲的壓力，好像又更重了些；這是能源供給的一大挑戰，而這只是我們先天性資源缺乏的背景而已。
「我國能源供給中化石能源約占90%，全國電力總發電中化石能源約占80%，而擔任基載電力的核電恐將面臨退場，可以看到我國的能源合理配比正在惡化、基載電力不斷萎縮，我們已經面臨了前所未有的壓力。」范建得說，以部門別來看，有近38%的電力用在工業、50％的碳排放也來自工業，產業界的減碳壓力非同小可。
面對產業結構與能源供需的兩難，即使經濟部在2013年推動綠色經濟政策，但其功效仍不顯著，因此范建得認為，唯有下定破釜沉舟的決心，從能源價格與科技研發著手，才有可能在岌岌可危的脆弱基礎上進行具有實質效益的減碳工作。「當你非減碳不可時，你得強迫產業轉型、恢復市場價格，反觀英國也是島國，他們在2008年推動電力市場改革時，用減碳的效益來看電力市場的效益，我們也許可以參考。」范建得說明，可以靠電力市場帶動產業轉型，假使繼續讓全民享受過於便宜的能源，就沒有辦法帶動高效率的用電器具，用價格去改變與反應的過程必定很痛苦，但若能加入政府的融資機制、雙管齊下，才有可能完整我們的INDCs。
「我國已經有了《溫室氣體減量與管理法》，若能與能源局的6大開發政策計畫、能源政策綱領相配合，就可以取得法律基礎，強化全民意識，才不會把所有減碳的壓力全扔在產業身上。」范建得說，INDCs提出以後，要讓所有人知道減碳是大家的事，也能給人民一個轉型的期程與期待，「現在就是最關鍵的時刻！」
「有人問，臺灣又不在締約國的行列中，為什麼要傻傻自動遵守這些規範？」范建得說明，若不談道德與生存問題，光從商業貿易的觀點來看，不加入規範的損失將無以數計。「當NDC法制化以後，會出現非常多的非關稅貿易障礙，假使不遵約，你看看其他那些遵約的196個國家是否願意開放你高排碳的產品進入他們的區域？這跟以前的貿易制裁完全不同，」范建得表示，這份即將生效的全球性協定，背後一連串的連鎖效應才是臺灣真正的威脅，「只有當我們自動遵約，國際才會願意提供一個公平的待遇給你，要怎麼將臺灣納入國際體系是很重要的，我們一定要主動！」范建得堅定地說，只有積極掌握主動權，才不會淪為被邊緣化的犧牲者。
關鍵字：京都議定書,巴黎協定,電力市場自由化