2002/12/05
經濟部能源局
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■撰文：廖惠珠
礙於一、二次石油危機之衝擊，國際能源總署要求其成員國應儲滿90天的淨進口量，以應付石油危機時因油源供應不足所產生之困境。雖然我國並非國際能源總署之成員國，但在APEC等國際團體壓力，以及我國高達99.9％的原油須由國外進口的背景下，我國石油管理法第24條規定民間業者需有60天需求量之儲存，而政府則應有30天之存量 。
我國石油管理法第24條中，除規定政府應有30天之存量外，更明令「政府應運用石油基金儲存石油，其儲存量在本法施行後第三年不低於前一年國內石油平均銷售量及使用量之30天需要量。」此條文看似合理，但實際施行起來亦有困境。
法規下的難題
除了石油基金之收取方式、應收取金額以及石油基金之運作方式外，政府應如何購油、儲油以及釋油，在在有其實施之困難性。尤其是即將民營化之中油，已不可能再全面辦理這些相當專業性的工作。其中興建儲槽更涉及土地取得、環境影響評估，以及相關法規之修正等棘手問題。
這些問題所需克服的時間，每個都很可能需要三年以上。過去政府推動獨立發電事業成效進展緩慢，即卡在類似的難題。先進諸國如日本、美國等國家的前例，也都耗費七、八年以上的時間，才陸續建構完成其政府儲油工作。
我國石油管理法已於90年10月通過，雖然相關執行單位早已未雨綢繆，但在過短的時限下，如何在93年底前完成政府儲油工作，仍是相關單位之一大挑戰課題！
我國政府之儲油策略
為及時於三年內完成政府儲油工作，經濟部能源會相關施行單位除委託各研究團體進行專案研究外，相關承辦人員均卯足全力，全面規劃此一政策。鑑於日本與美國政府儲油耗費過鉅，卻成效有限的慘痛經驗，我國政府儲油之規劃，目前的策略為「法的前提下，在技術可行性下尋得最具經濟效率之政府儲油方式」。
為了充分發揮經濟效益，我國政府儲油亦考慮多種務實狀況。目前我國政府儲油以相當彈性之購、儲、釋一元化，且具流通的記帳方式來進行，並以公開方式，由具資格之民間業者來競標爭取。得標廠商以統包方式代辦政府儲油業務；而政府除規範合理之契約外，以充分查核為主要工作，定期稽核代辦廠商，並以法條約束，確保廠商確實儲存足夠之政府儲油。
此方式除藉由競標方式，尋得代辦費用較低之廠商外，其最大優點是給代辦業者高度彈性，從而省下許多無謂之儲存成本。這些成本包括有：石油產品不流通而致產品變質之成本（如德國）、購買廠商不易煉製的原油而難以順利釋出之成本（如美國）。
委託代辦的另一大好處是可充分借用廠商經常購油之市場靈敏度，而以低廉價格購得石油。此現象可避免類似日本政府儲油之困境。日本當初以每桶34美元之高價購入政府儲油，儲了一、二十年，需經常維護保養，卻因原油市場價格過低，始終不曾有機會釋出。連唯一一次1990年伊拉克攻打科威特之油價飆漲機會，亦只能釋出民間儲油，只因政府儲油成本過高，若於當時釋出，將不敷成本。
未來政府儲油應有之方向
雖然我國政府儲油之規劃，力求突破窠臼，在安全且足夠儲量確保下，以最經濟的方式儲存，但礙於政府相關審計之各種防弊措施、政府採購法之種種規範下，政府儲油成本仍將高於民間儲油成本。
其實政府若能確實查核民間之儲油量，以全民利益考量，實應由民間企業儲滿90天。民間業者未有足夠之儲槽者，可向中油、台塑等有多餘油槽之業者承租。如此作法可免除許多因公部門欠缺彈性而衍生之多餘成本，例如政府採購法之種種規範與約束，而無法及時有效的在國際原油低價時，購得成本最低之石油。
目前世界各國相關之儲油措施，除美國、日本、韓國、德國與愛爾蘭仍有政府儲油外，其餘各國即使其原油進口比例高居98％（法國）、95％（義大利），仍都由民間業者與其所組成之協會來儲存。至於由政府儲油之美國、日本與德國等，均耗費不貲，深受批判，其中掌管日本政府儲油之JNOC，更因績效太差，將被其他單位收編。
另外，愛爾蘭因石油事業尚屬國營難以比較；而政府儲油唯一較有績效之韓國，則由韓國國營石油公司全面代理。由於該公司頗具經營彈性，因此所代辦之政府儲油工作相對的也較具經營績效（例如20％之政府儲油可採期貨方式操作），再加上其購油時機恰為國際油價低迷期，因而更具儲油效益，值得我國學習。
諸權相傾損益之考量
有關政府儲油所涉及之相關議題相當多，除了存多少天，如何存等問題外，其他議題尚有該存甚麼油？原油與成品油應有之配比？因技術、成本、安全考量等因素所形成差異性之儲槽，應採何種比例加權考量？在全民利益下，如何配合油品自由開放市場之運作？
凡此種種，均涉及民間利益糾葛、公平性與效率性等相互衝突之問題，尺寸的拿捏相當困難，總會有顧此失彼之抵換現象。政府儲油猶如父子騎驢之情形，無論怎麼用心，怎麼做，均會遭致批判。期冀國人以包容、全面性的角度思考此一議題，以尋得全民最大利益下之儲油方式。（本文作者任職於淡江大學經濟系）