2003/10/05
經濟部能源局
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■撰文：徐守正
對西方國家電力市場改革的探討，不應迷思於各國作法的表象上，應該由更宏觀的角度，就能源產業於各國總體經濟及能源政策的定位，能源市場改革與各國能源產業結構及產業特性的關聯性，新興科技與傳統能源產業核心技術的歷史發展軌跡，乃至各類經濟活動及市場參與者對能源產業未來發展的需求上著眼，方足以對各國能源產業未來發展方向，做清楚、客觀及合理的預期。
西方國家電力市場的改革，有三項發展情勢值得予以留意。首先，是什麼原因，使得西方國家電力工業，在長期游離於計畫經濟與市場經濟的雙軌體系之後，於90年代前後，改弦易轍，走上市場改革開放的道路。
其次有必要瞭解的是，西方國家電力市場在改革過程中，各國普遍採行了哪些措施，各相關措施的強調點、實施要件、現階段實施成效及未來展望為何，有哪些是足資我國參考借鏡的。再者，在植入國外電力市場改革經驗與作法前，有必要釐清的是，我國與西方國家電力市場改革的基礎條件有何異同，跟進的結果是否會產生南橘北枳的問題。
一二兩類，梗概分定
近代西方國家電力市場改革，背後有著複雜的原因、動機與目的，唯就問題的定義與解析上，似可將相關的因素概略分為二類。第一類係影響電力市場改革是否發生的因素，即本文所謂的「歷史必然論」，此類因素通常與各國經濟體制、產業特性及科技水準的長期發展趨勢有關；另一類係影響電力市場改革發生快慢的因素，即本文所謂的「歷史未定論」，此類因素通常與各國短期政經情勢及社會輿論有關。
在分析討論上，第二類因素較第一類因素複雜，但重要性則相對不如第一類因素。限於篇幅限制，本文擬僅就第一類因素作簡略的說明。
為橘為枳，情勢所趨
西方國家實行市場經濟的時間較早，各國電力工業的起源與發展，基本上係與市場經濟體制的發展與時共進的。在所有權的演進方面，亦先由民營轉為國有，再由國有轉回民營。以英法等國為例，為於二次世界大戰的破壞中迅速恢復，推行「產業國有化」政策，將煤炭、電力、鋼鐵及運輸等產業收歸國有，由政府對相關產業進行重點性投資與計劃性管控。
1950年代以後，電力產業的經濟規模雖然持續擴大，核心技術亦不斷地創新，但在西方國家經濟陸續出現危機的情況下，大型國有企業管理制度僵化，勞動生產力低落的情況相對日趨顯著，為提振生產總值，改善國際競爭力，西方國家普遍採行國有事業民營化的經濟調整措施。
其次為技術條件的演進。電力工業發展初期，發電規模及供電區域有限，私人投資電力基礎建設係普遍可行的作法，唯隨發電及輸電技術的持續改善，供電規模不斷擴大，電力產業資本密集及即產即銷的特性逐漸浮現，國有化、區域專營及中央集權式的計畫經濟，是當時的趨勢所在。
1970年代石油危機之後，由於化石燃料價格高漲，用電型態轉變，在發電容量過剩、自由經濟思潮盛行、環保意識抬頭及電力電子技術持續進步等條件的推動下，各國遂思透過對經濟、產業組織、商品交易理論的探討，建立合乎電力產業特性的市場機制與市場監督體系，使傳統集權式、生產端導向、由上而下的資源管理模式，轉換為分權式、需求端導向、由下而上的資源管理模式。
第三是政策法規的完備。電力做為商品，因具有公用的性質，在改革開放後的電力市場，仍有必要對業者的經營與市場競爭行為，施以適度的管制約束，既要對業者的商品品質與交易價格進行規範，又要體恤業者經營上的困難，既要提供業者回收投資合理取得報酬的機會，又須對業者不當獲取暴利及行使市場壟斷力的情況進行防制，在市場機制、配套管制措施及市場監督體系尚未建立週全前，放任純市場行為的結果，將可能導致市場失序情況的發生。
相對地，建制有完善電力市場機制及市場監督體系的國家，在管制措施與政策法規已臻完備，足以對業者市場行為進行有效約束的情況下，則可對電力市場改革提供強而有力的後盾。
兩相異同，試探分野
各國能源供需情況及主客觀條件不同，在電力市場改革的動機、目的與作法上，不採取全然相同的方式進行。思維、作法與推動過程不同，往往產生截然不同的結果，在分析比較上，難有客觀實用的衡量標準。唯就我國與西方國家電力市場改革基礎條件的比較上，仍可歸納出若干有趣的異同點。
其中，相似點包括：我國與西方國家之電業所有權不管是國有或民營，皆存在若干程度政府企業不分的問題。在市場改革開放前，東西方國家大多採行區域性壟斷經營，鮮少存有市場競爭。電力商品具有公用及即產即銷的特性，市場上不易存有同質性或替代性的商品。
差異點則包括：西方國家對電業日常事務的干預較少，大多採行宏觀調控，政企不分的程度較弱，改革的難度相對較小。我國電業組織雖亦係採行公司制，但與西方國家電業比較，商業化及企業化程度相對較低，制度運作上與民間企業存有結構性的差異。
西方國家在電力體制深化改革前，已建立有周全的法律規定與管制規範，我國目前在電力市場管控方面的法律規定與管制規範相對較為薄弱。市場經濟為西方國家經濟活動的常態，電業從業人員較能適應市場開放競爭後的變化，社會對失業及轉業人員的吸納能力及福利保障亦較強，我國在這方面的能力似乎相對欠缺。
執事窘境，有待突破
此外，與西方國家比較，不利我國電力市場改革的因素尚包括：執政異動易使重大政策缺乏延續性及一致性；電力市場改革目標與優先順序不明確，對重大政策議題的處理，未能針對多目標決策的衝突性本質進行明確快速的調適；電力市場結構及市場交易體系的設計與建立，過度屈就現實，缺乏遠大的理想與抱負，市場機制形同虛設，長短程設計缺乏協調聯繫及介面整合的能力；電力市場規模有限，不利國外資金、人才及技術的引進。
我國並非聯合國成員，參與國際性組織及會議的機會較少，不利與他國進行經驗的交流。電業管制仍以行政監督為主，未設有專責的電業管制機構，電業管制規範及市場監督體系相對薄弱，不利電力市場體制及機制的深度改革。在前述因素的交互影響下，反映出來的是：國內目前對於電力市場相關理論及試驗分析方法，尚缺乏全盤瞭解及掌握不足的瓶頸，故仍有待轉境之促成。（本文作者任職於台電公司企劃處）