2006/03/05
經濟部能源局
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█撰文：蕭再安
因應京都議定書生效，我國於2005年6月召開第2次全國能源會議，筆者代表學界擔任運輸部門引言人，會中發表「京都議定書生效後運輸部門因應策略」，提出六大努力方向，包括「運輸需求減量」、「運輸需求管理」、「提升運輸效率」、「提升能源使用效率」、「使用替代能源」與「推廣使用非機動運具」。
運輸部門面對之能源與空氣污染（包括溫室氣體）排放問題，基本上為一體兩面之課題，因應策略大體上並無二致；以下即針對六大方向之內涵與發展現況逐一說明。
一、運輸需求減量
運輸需求為衍生性需求，運輸活動係因應社會經濟活動的需要而衍生，而社會經濟活動的產生則源自於土地使用的種類與強度。因此，運輸需求減量的方法可再細分為兩種，包括以通訊方式替代運輸活動，以及從國土計畫著手，茲分別說明如下：
（一）通訊替代運輸
運輸活動原本是為了克服空間障礙來完成社會經濟活動，在科技發達的時代，利用通訊技術達到完成社會經濟活動的目的，即可有效減少部分不必要的旅次。例如政府部門的會議，可以依據會議的性質，規劃適當的比例用視訊會議的方式進行，以取代與會人員南北之間，甚至是離島與本島之間的奔波。例如在大專院校開設的在職專班課程，可以規劃適當的比例以遠距教學的方式進行。又如殯葬業者已開始規劃在網路上掃墓祭祖，以減輕清明節與中元節之交通負荷等。這些概念和技術都已成熟，實際應用情形則有待加強推廣。
（二）國土計畫
目前的國土計畫可分為「各部門長期實質發展計畫」與「區域計畫」，區域計畫又可分為「都市計畫」與「非都市土地區分使用計畫」。從永續運輸的觀點，國土計畫可將減少旅行長度的議題納入考量；如工業區、科技園區與國際港口、國際機場的配合，在高速公路交流道附近尋找適當地點設置貨物轉運中心；避免都會區過度擴張與蔓延，提供地區性的上學、購物、就業機會等，都能夠在長期達到運輸需求減量的目的。
另外，以大眾運輸為導向之發展模式（Transit Oriented Development, TOD）正在土地使用計畫中發酵與擴散，其中一個重要理念就是在發展總量固定的前提下，鄰近大眾運輸場站的土地允許有較高的開發強度，當然遠離大眾運輸場站的地區，其開發強度會相對降低；TOD的精神在土地使用計畫中落實的結果，不僅有助於縮短旅次長度而產生「運輸需求減量」的效果，同時也有助於旅次產生者方便使用大眾運輸工具而發揮「提升運輸效率」的效果。
國土計畫涉及的層面非常廣，雖然我國的土地使用屬於住商混合型態，有利於運輸需求減量，仍然有很多著力點可以發揮；筆者目前擔任內政部區域計畫委員會的委員，已參與區域計畫第2次通盤檢討，正努力將此議題形成區域計畫的指導原則，希望將來能落實於實質計畫中。
二、運輸需求管理
運輸系統為支持社會經濟活動的必要性基礎設施，基本上筆者並不主張抑制運輸需求而影響經濟發展。有鑑於運輸服務無法儲存之特性，若能分散時間與空間分布之運輸需求，縮小尖離峰之運輸需求差距，則能在不減少運輸活動的前提下，有效提高運輸系統容量之利用率，同時減輕因運輸系統壅塞而造成能源消耗、空氣污染排放增加等外部性。具體作法包括：鼓勵非假日旅遊、對私人運具實施道路定價（Road Pricing）與交通管制等。
就政府鼓勵公務員利用非假日休假旅遊而言，顯然開辦國民旅遊卡的措施並未發揮多大效果，後續仍有賴政府加以檢討改進。就道路定價而言，在大眾運輸系統已漸趨完善之台北市，應可開首例並蔚為風氣擴及其他縣市；高速公路亦可檢討實施差別定價，以減少尖峰時間之私人運具使用率。至於交通管制措施，在舉辦特殊慶典或活動時反倒常見，如淡水市區於端午節迎神廟會活動時禁止車輛進入；平溪放天燈時實施之交通管制等，都是運輸需求管理的手段。
三、提升運輸效率
在滿足運輸需求的前提下，將花費最少的運輸系統資源加以完成，是運輸系統朝向永續發展的努力方向；除了運輸需求管理以外，引導運輸工具的有效利用以提升運輸效率為運輸部門必須正視的課題。過去的運輸政策（無論中央或地方政府擬定）都強調「鼓勵使用大眾運輸，抑制私人運具的使用」，然而過去的運量配比變化卻顯示大眾運具承擔的運量比率一直處於下降趨勢，這個趨勢需要運輸部門更強而有力的對策與決心加以扭轉。茲分述如下：
（一）大眾運輸系統普及化
大眾運輸系統是政府應該提供給一般民眾行的便利之基礎設施，且大眾運輸系統相對為高效率運輸系統，當然應力求普及化。主要努力課題包括：
1.軌道運輸優於公路運輸
軌道運輸之效率高於公路運輸，在地狹人稠的台灣，更應優先發展軌道運輸。目前台灣的軌道運輸已進入三鐵的時代，包括環島的台鐵、西部走廊的高鐵、以及以都會區為發展主軸之捷運系統。過去在台北與高雄兩大都會區所規劃與興建之捷運皆屬A型（專用）路權之系統，其建造成本相當高；在政府的財政壓力下，若要普及捷運系統，唯有朝向造價相對便宜之平面輕軌與公車捷運發展才有機會。目前這個概念已經發酵，期待此概念能夠早日實現。
2.加強軌道運輸轉乘設施規劃
軌道運輸優於公路運輸之原則確立後，加強轉乘設施規劃可進一步擴大軌道運輸服務範圍。以台北都會區之捷運系統為例，接駁公車為主要之轉乘運具，相關之轉乘設施包括：場站、路線、票證、票價、資訊等皆有完善之規劃，當然也提升了大眾運具承擔運量之比例。同樣之理念，相信也會落實於眾所矚目且即將通車之高鐵轉乘設施規劃。
目前正在進行之區域計畫第2次通盤檢討，加強的檢討課題包括：台鐵的轉乘設施規劃、大型開發案（如中部科學園區）融入TOD之理念、觀光巴士串聯各觀光景點（如淡水古蹟園區遊園公車）等，都是希望藉由大眾運輸系統的普及與便利，吸引更多民眾使用高效率之大眾運輸系統。
（二）建立平衡的運輸系統機制
運輸工具的演變有其歷史軌跡，反映的不只是技術的進步，也反映出人類的需求。因此，只要是符合主管機關規範要求之運輸工具，其使用應受到尊重；簡而言之，平衡的運輸系統尊重多元化運具的發展與使用。在政府致力於大眾運輸普及化的前提下，提升運輸效率並非要打壓私人運具的使用，而是要建立一套經濟誘因制度，將運具使用之外部成本內部化，同時尊重旅次產生者追求效用最大化之運具選擇模式，而達到合理之運具配比目標。當然就現況而言，運具使用者幾乎不必負擔外部成本；因此經濟誘因制度的建立，預期私人運具使用者會增加成本，若搭配補貼機制，大眾運具使用者有機會降低成本，其結果將可引導私人運具使用者轉移至使用大眾運具，不僅可提高運輸效率，亦有助於大眾運輸系統的發展。這是目前運輸部門最欠缺，也最需要政府有魄力的加以導入機制。政府（無論是中央或地方）在追求永續發展的前提下，應勇敢面對選票壓力，必要時以公投做為後盾亦不為過。
1.提高運輸乘載率
當經濟誘因制度建立後，提高私人運具乘載率的措施將有更好的效果，如推行小汽車共乘（Car Pool），政府把重點擺在資訊的提供與媒合應可收成效。至於貨運承載率的提高，本來就具有降低貨運成本的誘因，政府可以協助業者的是建置公共貨物轉運中心，以及貨運資訊的提供與媒合，重點在於改善回頭空車問題。
四、提升能源使用效率
提升能源使用效率為節能的直接表現，其多元化的作法說明如下：
（一）提高新車之能源效率
研發新技術以改善車輛之能源效率為車廠努力的目標，如新型柴油引擎小汽車之燃油效率約為汽油引擎小汽車之2倍，節能效果絕對是顯著有效，政府需要做的就是漸進引導消費者轉移至使用高能源效率之車輛。
（二）加速汰換老舊車輛
老舊車輛在能源效率的表現不見得有顯著的退步，然而在空氣污染排放和交通安全性能上確有較顯著的劣化現象，仍有必要予以加速汰換，環保署的新措施應可發揮引導效果。
（三）管制怠速運轉車輛
怠速運轉車輛除了維持使用者的舒適性以外，只是徒增能源消耗與空氣污染排放；目前並未受到管制。將來若要納入管制，政府部門的公務車應率先示範，遊覽車和計程車則為執行的重點。
（四）調整速限
車輛有其最省能源之經濟速率，因此適當調整速限，有助於車輛節能。一般而言，此對策往往應用於緊急應變的情況。
（五）發展智慧型運輸系統（ITS）
ITS（Intelligent Transportation System）有助於提升運輸系統的運作效率，進而提升能源使用效率。國內在這方面已有一段時間的發展歷程。
五、使用替代能源
運輸工具的動力來源主要是石油產品，使用替代能源不一定有節能效果，重要的是可分散供應風險及減少空氣污染排放。車輛可使用之替代能源種類不少，包括天然氣、液化石油氣、電力、燃料電池、生質能（Biomass）等，其中最有可能成為明日之星的替代能源應該是燃料電池和生質能。
燃料電池的商業化運轉時代尚未來臨，但國內已有業著投入機車燃料電池的研發。生質能在運輸工具上的使用有兩大主流，一為利用能源作物（如甘藷、甘蔗）提煉酒精，並依比例（有上限）加入汽油引擎車輛；另一為利用回收之廢食用油、能源作物（如油菜籽、向日葵）、海藻等提煉生質柴油（Biodiesel），並依比例（無上限）加入柴油引擎車輛。以上兩種生質能都涉及能源作物的栽培，在農地使用上具有競爭關係。基於規模經濟的考量，筆者認為應集中發展一種生質能，使之成為綠色能源產業，且筆者較看好生質柴油，主要理由如下：
（一）燃料來源較多元化。
（二）廢食用油的回收利用具有二次環保效果。
（三）油菜籽和向日葵可開發為觀光資源。
（四）生質柴油和一般柴油可依任何比例混合。
（五）傳統柴油引擎車輛的空污排放較為人詬病。
（六）新型柴油引擎小汽車有取代汽油引擎小汽車之潛力。
目前在經濟部能源局的輔導下，國內已成立生質柴油製造之示範廠，主要以回收之廢食用油為生產料源，環保署也開始在各縣市推廣應用於垃圾車，農委<